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一、土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀(一)我省土地流轉(zhuǎn)的總體水平農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，它的發(fā)生、發(fā)展有著深刻的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)背景。農(nóng)民擁有長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以通過土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，提高土地利用率，參與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，增加收入。實(shí)行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，我省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)一直呈現(xiàn)規(guī)模小、數(shù)量少、范圍窄的特點(diǎn)，并且多是一種零星、分散式的流轉(zhuǎn)。目前農(nóng)業(yè)逐步成為投資的新領(lǐng)域，專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、工商企事業(yè)單位、科技人員，再就業(yè)職工等紛紛進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域創(chuàng)業(yè)開發(fā)，擴(kuò)大了對(duì)流轉(zhuǎn)土地的需求，加速了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。據(jù)對(duì)全省19個(gè)縣(市)、340個(gè)村中3400個(gè)農(nóng)戶的抽樣調(diào)查，2004年人均流轉(zhuǎn)土地0.29畝，占承包土地面積的6%，比上年提高1個(gè)百分點(diǎn);比浙江省大約低7個(gè)百分點(diǎn)。在全國(guó)處于中下水平。(二)我省土地流轉(zhuǎn)的總體特征1.土地流轉(zhuǎn)地域擴(kuò)大化。過去農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)、農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)和收入比較穩(wěn)定的大中城市郊區(qū)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民因就業(yè)門路少，家庭收入對(duì)土地依存度高，很少發(fā)生土地流轉(zhuǎn)。近兩年，土地流轉(zhuǎn)地域由大中城市郊區(qū)向大中城市遠(yuǎn)郊和欠發(fā)達(dá)農(nóng)區(qū)擴(kuò)展。2.土地流轉(zhuǎn)主體多元化。過去農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要在農(nóng)戶間進(jìn)行，參與的主體也主要是農(nóng)戶?，F(xiàn)在，參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體除農(nóng)戶外，工商企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)居民等都紛紛下鄉(xiāng)租地、包地開發(fā)農(nóng)業(yè)。3.土地流轉(zhuǎn)形式多樣化。土地流轉(zhuǎn)形式主要有轉(zhuǎn)包(承包方將自己承包期內(nèi)的部分或全部土地，以一定條件轉(zhuǎn)給第三者，承包方與發(fā)包方仍按原承包合同履行權(quán)利和義務(wù))、轉(zhuǎn)讓(承包方經(jīng)發(fā)包方同意將承包期內(nèi)全部或者部分承包土地轉(zhuǎn)讓給第三方。由第三方履行相應(yīng)土地承包合同的權(quán)利和義務(wù)。轉(zhuǎn)讓后原承包戶在承包期內(nèi)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自然喪失)、互換(承包方之間或集體經(jīng)濟(jì)組織之間為各自需要和便于耕種管理，交換其承包地塊。互換后原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利義務(wù)有的仍由原承包者承擔(dān)，有的經(jīng)發(fā)包方同意后隨互換而轉(zhuǎn)移)、入股(即承包方將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)量化為股權(quán)，農(nóng)民憑股權(quán)入股組成土地股份合作社或股份公司，合作社或股份公司對(duì)土地實(shí)行招標(biāo)承包，或?qū)ν庾赓U，或者直接開發(fā)，農(nóng)民按股分紅)、租賃(承包農(nóng)戶將承包土地租給第三方經(jīng)營(yíng)，并收取一定租金)等。其中以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓為主。(三)土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的糾紛增多今年隨著國(guó)家“一免三補(bǔ)”政策的實(shí)施，土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的各種糾紛增多。主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。1.農(nóng)戶之間的糾紛。近年來由于耕地產(chǎn)出效益偏低，使個(gè)別農(nóng)戶將土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，甚至出售，而現(xiàn)在看到糧價(jià)及其它農(nóng)產(chǎn)品(資訊行情論壇)價(jià)格上漲，黨中央出臺(tái)了取消農(nóng)業(yè)稅等增加農(nóng)民收入的優(yōu)惠政策，有償轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的農(nóng)戶，現(xiàn)在又想要回土地使用權(quán)。但承包方農(nóng)民又不愿意輕易交出自己耕種多年的這塊土地，從而產(chǎn)生矛盾和糾紛。2.農(nóng)戶與村委會(huì)之間的糾紛。一是，過去，有的農(nóng)戶由于種種原因把自己的耕地退回給村委會(huì)后，村委會(huì)又將其耕地轉(zhuǎn)包給其他農(nóng)戶耕種。今天，這部分棄耕農(nóng)戶又找到村委會(huì)索要原本屬于自己的耕地，由自己來重新經(jīng)營(yíng)，因此產(chǎn)生糾紛。二是，承包鄉(xiāng)村兩級(jí)機(jī)動(dòng)地糾紛。第二輪土地承包時(shí)，鄉(xiāng)村兩級(jí)抽出了一定比例的機(jī)動(dòng)地，現(xiàn)在這部分土地已大部分承包出去，承包期5-20年不等，這部分土地當(dāng)初的承包價(jià)每公頃多在1000元以下，今年農(nóng)村的土地承包價(jià)每公頃均在2000元以上。加上當(dāng)初向外承包時(shí)不夠公開，導(dǎo)致農(nóng)民與鄉(xiāng)村兩級(jí)組織之間矛盾的產(chǎn)生。二、土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和促進(jìn)農(nóng)民收入的作用(一)提高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)土地流轉(zhuǎn)可以使土地向種田能手轉(zhuǎn)移，形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)。形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)之后，可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平的提高，可以使糧食品種統(tǒng)一。這樣可以提高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)，增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力。(二)節(jié)約種糧成本形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)之后，生產(chǎn)者可以從規(guī)劃決策、組織生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力資源配置、先進(jìn)農(nóng)業(yè)科技的應(yīng)用等進(jìn)行科學(xué)安排、合理配置、精確計(jì)算。從而實(shí)行科學(xué)種田，達(dá)到節(jié)約成本，提高效益。(三)增加農(nóng)民收入土地流轉(zhuǎn)之后，對(duì)促進(jìn)農(nóng)民收入的增加有三個(gè)方面。一是轉(zhuǎn)出方增加了地權(quán)收入。據(jù)對(duì)全省1600個(gè)農(nóng)戶的抽樣調(diào)查顯示，今年上半年，農(nóng)民人均轉(zhuǎn)讓承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)收入人均4.6元，同比增加1.0元，同比增長(zhǎng)27.4%。二是轉(zhuǎn)出方可以從事二、三產(chǎn)業(yè)或者外出打工，獲得新的收入。三是轉(zhuǎn)入方可以形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，從而增加收入。根據(jù)2003年我省土地流轉(zhuǎn)面積和有關(guān)因素估算，2003年因土地流轉(zhuǎn)可以帶動(dòng)勞務(wù)輸出一項(xiàng)，可使全省農(nóng)民人均創(chuàng)造純收入大約150元以上。三、制約我省土地流轉(zhuǎn)的主要障礙因素我省土地流轉(zhuǎn)工作處在全國(guó)的中下水平，在一定程度上制約了我省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。影響土地流轉(zhuǎn)的主要障礙因素如下。(一)部分農(nóng)民不愿離開土地吉林省地處松遼平原腹地，土地肥沃、地勢(shì)平坦、年積溫在2900度以上、年均降水800毫米，具有雨熱同季的特點(diǎn)，適合水稻、玉米、大豆的生產(chǎn)，是世界三大玉米帶之一，農(nóng)民人均占有耕地面積5.1畝，比全國(guó)平均水平高出近2倍，發(fā)展糧食生產(chǎn)具有得天獨(dú)厚的資源優(yōu)勢(shì)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模優(yōu)勢(shì)和人均生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)。多年來，全省糧食商品率始終保持在80%以上，高出全國(guó)平均水平20個(gè)百分點(diǎn)。土地是我省農(nóng)民收入來源的主要載體。我省農(nóng)民人均占有耕地較多，從土地上獲得的收入也較多。2003年我省農(nóng)民人均第一產(chǎn)業(yè)純收入1893元，其中種植業(yè)純收入1583元，都比全國(guó)平均水平高697元。今年由于“一免三補(bǔ)”政策的落實(shí)，引發(fā)了農(nóng)民新一輪的種糧熱和承包熱。據(jù)對(duì)19個(gè)縣(市)380個(gè)農(nóng)戶的抽樣調(diào)查，82.6%的農(nóng)戶希望承包更多的土地，僅有1.3%的農(nóng)戶想把土地轉(zhuǎn)包給他人。由此可見，部分農(nóng)民對(duì)黑土地的依賴性強(qiáng)，就懶得再去創(chuàng)業(yè)了。(二)部分農(nóng)民難以走出去許多農(nóng)民很想走出去，但是由于以下原因而走不出去。1.沒有門路。一是我省農(nóng)村勞動(dòng)力，不但文化水平低(不識(shí)字占5.7%，小學(xué)和初中占89%，高中和中專的只占5%，大專及以上只占0.3%)，而且缺少技術(shù)(外出勞動(dòng)力接受系統(tǒng)職業(yè)培訓(xùn)的只是占19%，而發(fā)達(dá)省份有的達(dá)到40%以上)。自己沒有技術(shù)，不知道出去干什么，找不到工作，致富無(wú)門。二是即使自己有技術(shù)，由于缺少用工信息，也不知道到哪里能找到工作。2.農(nóng)民工再就業(yè)的環(huán)境不理想。一是前些年農(nóng)民工的工資得不到保障。拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象比比皆是。二是農(nóng)民工轉(zhuǎn)移的成本太高。如子女就學(xué)費(fèi)用特別高昂等等，許多農(nóng)民對(duì)此望而生畏，打消了外出務(wù)工的想法。3.農(nóng)民外出從業(yè)的組織化程度較低。吉林省農(nóng)民外出從業(yè)主要是以自行外出和親友介紹為主，占全部外出從業(yè)人數(shù)的92.1%，經(jīng)政府組織、市場(chǎng)中介等方式出去的僅占6.9%。在流動(dòng)方式上存在很大程度的盲目性。一些地方政府由于在觀念認(rèn)識(shí)上不到位，認(rèn)為勞務(wù)輸出是富民不富縣的事，往往只注重宣傳資金回歸的效應(yīng)，而對(duì)以勞務(wù)輸出為主尋求就業(yè)門路的農(nóng)民卻很少給予主動(dòng)有效的服務(wù)，更沒有把組織農(nóng)民勞務(wù)輸出納入政府的重要職能。(三)其他原因1.農(nóng)戶地塊小而且分散。家庭經(jīng)營(yíng)承包時(shí)，為了公平，把同一等級(jí)的地塊，按照總戶數(shù)進(jìn)行了等分，使得所有農(nóng)戶地塊小而且分散。有的就是分到一、二條壟。這樣就影響了轉(zhuǎn)入農(nóng)戶擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營(yíng)的積極性。如果轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶和轉(zhuǎn)入土地的農(nóng)戶，他們的土地連在一起的話，流轉(zhuǎn)就特別容易。2.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介、服務(wù)、監(jiān)管體系還沒有建立起來。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)仍以農(nóng)民自發(fā)的、私下的進(jìn)行為主，大多數(shù)地方還處在自然流轉(zhuǎn)狀態(tài)。部分基層干部對(duì)土地流轉(zhuǎn)認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為土地承包期已經(jīng)延長(zhǎng)30年不變，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)屬承包者個(gè)人的事情，對(duì)流轉(zhuǎn)不加過問，不加引導(dǎo)和規(guī)范，造成土地流轉(zhuǎn)行為無(wú)人監(jiān)督，流轉(zhuǎn)糾紛無(wú)人受理，處于放任自流狀態(tài)。留下許多弊端和隱患，已成為影響當(dāng)?shù)剞r(nóng)村穩(wěn)定的因素。以上是我省土地流轉(zhuǎn)水平低的直接或者間接原因，其實(shí)根本原因是我省經(jīng)濟(jì)總量小，特別是工業(yè)化水平低、二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平低和城鎮(zhèn)化水平低。四、進(jìn)一步促進(jìn)我省土地流轉(zhuǎn)工作的幾點(diǎn)建議(一)基層政府把為土地流轉(zhuǎn)服務(wù)納入重要職能一是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查研究，掌握農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)動(dòng)態(tài)，把握農(nóng)村土地承包關(guān)系的實(shí)際狀況和發(fā)展趨勢(shì)。二是指導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的訂立。對(duì)已形成穩(wěn)定流轉(zhuǎn)關(guān)系的要督促流轉(zhuǎn)雙方訂立流轉(zhuǎn)合同。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門要建立并管理好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的檔案。四是及時(shí)調(diào)節(jié)處理土地流轉(zhuǎn)的糾紛。(二)加強(qiáng)管理，規(guī)范流轉(zhuǎn)秩序1.加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)出方的管理。首先，加強(qiáng)農(nóng)戶自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)管理。農(nóng)戶自愿將承包土地以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、出租等形式流轉(zhuǎn)，應(yīng)簽訂書面流轉(zhuǎn)協(xié)議，并報(bào)所屬村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村土地承包合同管理機(jī)關(guān)備案。流轉(zhuǎn)土地的稅費(fèi)繳納方式要在流轉(zhuǎn)協(xié)議上予以明確。其次，規(guī)范鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)村行政組織參與土地流轉(zhuǎn)的行為。鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)村行政組織不得以任何名義強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，也不得阻撓農(nóng)戶自愿合理地流轉(zhuǎn)其土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)。第三，農(nóng)戶也可以委托中介組織進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。委托流轉(zhuǎn)要簽訂委托流轉(zhuǎn)協(xié)議，并報(bào)本集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)農(nóng)村土地承包合同管理機(jī)關(guān)備案。2.加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)入方的管理。首先，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)期限不得超過農(nóng)戶家庭承包土地的剩余承包期。流轉(zhuǎn)期滿后，經(jīng)雙方協(xié)商，可續(xù)簽土地流轉(zhuǎn)協(xié)議。為防止土地投機(jī)行為，已流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地，受讓方不得進(jìn)行再流轉(zhuǎn)。其次，指導(dǎo)監(jiān)督工商企業(yè)選擇適當(dāng)方式開發(fā)農(nóng)業(yè)。但工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)要注意不得侵害農(nóng)民利益，要有利于保護(hù)和鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。政府應(yīng)鼓勵(lì)他們采取公司加農(nóng)戶、訂單農(nóng)業(yè)等方式，帶動(dòng)農(nóng)戶發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。第三，應(yīng)允許有條件的地方探索組織土地股份合作社。農(nóng)戶間以土地使用權(quán)為股權(quán)，本著自愿、互利的原則，發(fā)展土地股份合作制，這是新時(shí)期穩(wěn)定農(nóng)村土地家庭承包關(guān)系，發(fā)展農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)，克服農(nóng)業(yè)家庭小生產(chǎn)與大市場(chǎng)矛盾的一種有效形式，應(yīng)密切關(guān)注并積極加以引導(dǎo)。(三)積極為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)取決于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)特別是二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等方方面面，不能只靠農(nóng)民群眾自發(fā)地進(jìn)行，各級(jí)政府和有關(guān)部門要在堅(jiān)持農(nóng)民自愿的前提下，采取有效措施，積極進(jìn)行推動(dòng)。一是把剩余勞動(dòng)力的組織轉(zhuǎn)移和培訓(xùn)工作納入政府重要職能。加快對(duì)剩余勞動(dòng)力的組織轉(zhuǎn)移和培訓(xùn)，建立勞動(dòng)用工發(fā)布制度。二是加快農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度和組織制度的創(chuàng)新，引導(dǎo)和扶持農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng);三是大力發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地后創(chuàng)造足夠的就業(yè)空間;四是深化改革，從體制上逐步改變城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，加快農(nóng)村城市化進(jìn)程，集中力量搞好小城鎮(zhèn)建設(shè);逐步建立流轉(zhuǎn)土地市場(chǎng)中介組織和農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制。在全省加快實(shí)施農(nóng)村社會(huì)保障體系，把長(zhǎng)期以來農(nóng)民主要依靠土地作為唯一社會(huì)保障的現(xiàn)象逐步轉(zhuǎn)向依靠基金式的社會(huì)保險(xiǎn)和保障上來。通過這些綜合措施，使農(nóng)民能夠愿意走出去，而且能夠走出去，進(jìn)而為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的條件。