“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，在十八屆三中全會上被列為農(nóng)村土地制度改革的方向。農(nóng)村集體建設(shè)用地如何能夠與國有建設(shè)用地具有平等的地位和權(quán)利，按照同地同權(quán)同價的原則進入市場交易，并由政府按統(tǒng)一的市場規(guī)則進行管理，成為社會關(guān)注焦點。
不過，在具體改革部署上，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的農(nóng)村集體建設(shè)用地市場只局限在了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地上。這指的是鄉(xiāng)村企業(yè)用地，即農(nóng)民集體興辦企業(yè)或與其他單位、個人共同舉辦企業(yè)的用地，而且只是試點先行，為期三年。
謹慎的改革策略并不包括其他兩部分集體建設(shè)用地，即集體公共設(shè)施和公益事業(yè)用地、農(nóng)民宅基地?，F(xiàn)實情況是，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進，在城鄉(xiāng)接合部、長三角、珠三角等地區(qū)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已不限于“經(jīng)營性”。有的地方宅基地早就流轉(zhuǎn)了，而且流轉(zhuǎn)主體多樣化。時至今日，這些事實上已經(jīng)存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地之外的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，仍在與現(xiàn)行的法規(guī)和政策玩著老鼠和貓的游戲，構(gòu)建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場停留于中央文件。
在中國土地學會副理事長黃小虎看來，要推動“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，就需要了解集體建設(shè)用地市場的現(xiàn)狀和問題，分析阻礙集體建設(shè)用地入市的原因，在此基礎(chǔ)上才能提出有建設(shè)性的改革建議。
他對集體建設(shè)用地做了全國范圍的調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中國農(nóng)村集體建設(shè)用地市場早已有之，伴隨著農(nóng)村企業(yè)在上世紀50年代的萌芽、70年代的興起和80年代的遍地開花而自發(fā)產(chǎn)生，是億萬農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，開拓了中國農(nóng)民在自己土地上發(fā)展轉(zhuǎn)型的城市化之路。東莞等地即為此中一例。但是，1998年修訂的土地管理法對集體建設(shè)用地進入市場做出了限制，關(guān)閉了農(nóng)村集體建設(shè)用地進入市場的探索之路。而在市場經(jīng)濟大潮的裹挾下，“非法”的集體建設(shè)用地市場依然暗潮涌動。
黃小虎建議，要徹底改革政府經(jīng)營土地的制度，切實轉(zhuǎn)變政府管理部門經(jīng)營土地的職能。這一點在十八屆三中全會《決定》中已有重大部署，政府的自然資源行政監(jiān)管部門，將不再經(jīng)營土地，而是平等保護各類產(chǎn)權(quán)，規(guī)范和監(jiān)督市場秩序，開展國土整治等等;新組建的代表國家行使國有土地所有權(quán)的部門，則專作“運動員”，在相關(guān)行政權(quán)力的監(jiān)督下，與其他市場主體平等競爭。黃小虎堅信，隨著此項改革的付諸實施，長期困擾人們的征地制度改革和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場改革的種種難題，都會勢如破竹，迎刃而解。
