2020年1月1日，新土地管理法將正式實(shí)施。屆時(shí)，自2015年2月開始的33個(gè)試點(diǎn)縣市區(qū)“三塊地”改革，也將于今年底結(jié)束。最重要的是133億平方米閑置宅基地將盤活，那怎么盤活？
近年來，中國大力推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，試點(diǎn)案例不斷增加，各類政策紅利也在不斷釋放。如今，新土地管理法將要實(shí)施，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的土地資源要素流動(dòng)，將會(huì)為市場(chǎng)釋放相當(dāng)大的投資機(jī)遇。
再將視野聚焦，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部日前發(fā)布《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》，鼓勵(lì)利用閑置住宅發(fā)展符合鄉(xiāng)村特點(diǎn)的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，以及農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、初加工、倉儲(chǔ)等一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目。
政府推動(dòng)鄉(xiāng)村振興號(hào)召的同時(shí)，內(nèi)有農(nóng)村電商、鄉(xiāng)村旅游等新業(yè)態(tài)亦在萌發(fā)，如何釋放閑置宅基地盤活后的紅利，成為一個(gè)需要探討的話題。
背景丨中國特有的農(nóng)村集體建設(shè)用地制度解析
在中國，土地制度的最基本前提是公有制。公有制的不同實(shí)現(xiàn)形式，分為全民所有制和集體所有制。根據(jù)新土地管理法，從所有權(quán)分類來看，城市市區(qū)的土地屬于國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。
從土地用途來分，土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。其中，農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地等；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、旅游用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。
易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者表示，集體經(jīng)營性建設(shè)用地是本輪土地改革中的最重要一類土地，是允許跟國有土地同權(quán)入市的。從具體形態(tài)上看，包括水泥廠、磚瓦廠、服裝廠、劇院等企業(yè)經(jīng)營用地。
公益性公共設(shè)施用地，是指與農(nóng)村居住人口規(guī)模相對(duì)應(yīng)配建的、為居民服務(wù)和使用的各類設(shè)施用地，比如說道路、學(xué)校、供銷社、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等相關(guān)用地。類似土地并非集體建設(shè)用地中的核心用地，但隨著當(dāng)前閑置用地的增加，此類土地的盤活和開發(fā)也開始受到房企的關(guān)注。從分類上看，此類土地主要包括公益性用地和公共設(shè)施用地。
宅基地的概念被明確提出，是在1962年的《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》中，但后續(xù)的法律和政策文件，并未給出明確定義?，F(xiàn)實(shí)中可理解為，集體所有的土地中用于農(nóng)戶建造房屋的地基用地，例如地基、建筑物、周圍適當(dāng)面積的菜地、豬圈雞舍等附屬設(shè)施。
據(jù)《2020年集體建設(shè)用地投資策略》報(bào)告稱，當(dāng)前全國集體建設(shè)用地大約為2000億平方米。其中，宅基地的規(guī)模最大，約為850億平方米，約占農(nóng)村集體建設(shè)用地的一半；集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模大約在300億平方米；公益性公共設(shè)施用地的規(guī)模，暫時(shí)還無統(tǒng)計(jì)，但從數(shù)量關(guān)系進(jìn)行推算，應(yīng)該在700億平方米。
現(xiàn)階段，從政策表述來看，中央層面更強(qiáng)調(diào)集體建設(shè)用地中的經(jīng)營性用地入市。對(duì)于宅基地的表述，比較委婉，多強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)妥”推進(jìn)政策。不過，對(duì)于閑置宅基地的盤活，不論是從新土地管理法，還是從部委層面，都彰顯著中央政府的決心。
嚴(yán)躍進(jìn)稱，如果單純強(qiáng)調(diào)宅基地，可能會(huì)存在盲目拆遷和強(qiáng)行上樓等現(xiàn)象。宅基地有很多復(fù)雜的特點(diǎn)，如何定義“閑置”是模糊的，閑置的原因有很多。而從盤活的角度來看，盤活是在不改變基本土地制度的前提下，減少農(nóng)村空心化，對(duì)于土地資源高效利用等有著積極的作用。
分析丨宅基地的現(xiàn)狀與特點(diǎn)
中國的宅基地制度，堅(jiān)持“一戶一宅”，保障戶有所居。然而，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)被打破，農(nóng)村人口向城市流動(dòng)，由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)就業(yè)。由此導(dǎo)致農(nóng)村部分房屋和土地的閑置，進(jìn)而造成了土地資源的浪費(fèi)。
浙江科技學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授葉俊燾對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者表示，當(dāng)前宅基地制度主要存在兩個(gè)弊端：一是出不去，二是進(jìn)不來。
“出不去”表現(xiàn)為，農(nóng)民如果選擇外出務(wù)工，完全實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)，農(nóng)民無法通過市場(chǎng)化手段，來實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的優(yōu)化配置，其結(jié)果往往是大量農(nóng)業(yè)人口外出務(wù)工，但宅基地面積卻仍然快速增長，這種不合理導(dǎo)致了農(nóng)村大量宅基地的閑置，土地資源浪費(fèi)極大。
“進(jìn)不來”則表現(xiàn)為，城市居民如果想體驗(yàn)農(nóng)村生活、購買農(nóng)村住房，在制度上是不被允許的。當(dāng)前，部分地區(qū)出現(xiàn)的農(nóng)房租賃，事實(shí)上也不被現(xiàn)行制度所認(rèn)可，并不受法律保護(hù)，存在極高的風(fēng)險(xiǎn)。盡管一些隱性的宅基地交易或流轉(zhuǎn)客觀存在，但均不合法。
一邊是宅基地的大量閑置，另一邊是宅基地難以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)值，失配現(xiàn)象明顯。
在此背景下，區(qū)域差別也使宅基地市場(chǎng)的情況各異：一些城中村、城郊村圍繞宅基地存在著大量隱形的私下流轉(zhuǎn)或交易；但城市遠(yuǎn)郊或者純農(nóng)區(qū)，由于無法接受到城市化的輻射作用，大量的宅基地只能閑置。
那么，宅基地的閑置比例和規(guī)模有多大呢？
根據(jù)國家行政學(xué)院的研究，在最保守的估算下，閑置宅基地規(guī)模達(dá)到133億平方米。
《2020年集體建設(shè)用地投資策略》稱，部分土地閑置，并不代表其是可以進(jìn)行開發(fā)的。根據(jù)推算，全國因農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工等原因所造成的農(nóng)村宅基地閑置，達(dá)到了16.43億平方米——此類閑置的宅基地或可以直接轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性建設(shè)用地，或者通過復(fù)墾和地票等制度，從其他區(qū)域調(diào)劑調(diào)整出新的建設(shè)用地。
葉俊燾表示，盤活宅基地是多重背景下的綜合產(chǎn)物，一是當(dāng)前面臨的兩個(gè)弊端及區(qū)域表現(xiàn)失衡，二是在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興背景下，宅基地作為當(dāng)前農(nóng)村一項(xiàng)非常重要的基礎(chǔ)性制度，能夠?yàn)猷l(xiāng)村振興提供載體。
“由于我國對(duì)耕地保護(hù)非常嚴(yán)格，而農(nóng)村集體建設(shè)用地的利用率又不高，宅基地又是農(nóng)村建設(shè)用地的主體，比例高達(dá)70%，因此盤活閑置宅基地是一個(gè)突破口，可有效為鄉(xiāng)村振興提供土地資源和空間?？傮w上看，盤活閑置宅基地是在雙重目標(biāo)約束下最大化土地資源利用的理性選擇。”葉俊燾說。
解局丨釋放閑置宅基地紅利
截至2019年，中國連續(xù)16年發(fā)布的中央一號(hào)文件，就深化農(nóng)村土地制度改革進(jìn)行了各類探索。
2019年中央一號(hào)文件稱，完善配套制度，全面推開農(nóng)村土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。允許在縣域內(nèi)開展全域鄉(xiāng)村閑置校舍、廠房、廢棄地等整治，盤活建設(shè)用地重點(diǎn)用于支持鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。
那么，該如何盤活宅基地呢？
嚴(yán)躍進(jìn)稱，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的利用程度很高，比如用作土地轉(zhuǎn)性，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制，使此類宅基地變?yōu)楦?，而城市可以適當(dāng)使用耕地進(jìn)行建設(shè)用地開發(fā)。其次，宅基地用作文旅地產(chǎn)、養(yǎng)老地產(chǎn)等項(xiàng)目開發(fā)，也有積極作用。從制度放活的情況來看，后續(xù)也有助于相關(guān)產(chǎn)業(yè)用地需求的增加。再者，如果是一些山區(qū)的宅基地，未來可能可以用作水庫用地等建設(shè)，甚至可以和區(qū)塊鏈等產(chǎn)業(yè)結(jié)合。
當(dāng)然，集體建設(shè)用地的產(chǎn)業(yè)用地情況，跟產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)周期以及改革方向有很大的關(guān)系。
以最近熱門的區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)為例，當(dāng)前對(duì)于區(qū)塊鏈的產(chǎn)業(yè)發(fā)展有較多的支持，而四川等水電資源富足的地區(qū)，未來或有對(duì)區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)支持的政策，這其中也會(huì)涉及到部分土地的占用與開發(fā)。
《四川日?qǐng)?bào)》報(bào)道稱，在10月27日舉行的四川高質(zhì)量發(fā)展決策咨詢懇談會(huì)上，全國政協(xié)委員、證監(jiān)會(huì)原副主席姜洋建議，四川應(yīng)組織力量研究富余水電對(duì)數(shù)字貨幣相關(guān)產(chǎn)業(yè)的吸引力，爭取在金融區(qū)塊鏈領(lǐng)域取得突破，從而發(fā)掘新的產(chǎn)業(yè)增長點(diǎn)。
他說，按照土地傳統(tǒng)的分類，水電產(chǎn)業(yè)用地在部分農(nóng)村被列為水庫用地，屬于單列。但現(xiàn)在后續(xù)農(nóng)村土地的發(fā)展空間在增大，這都可能會(huì)引起新的土地用途變化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。比如當(dāng)?shù)胤綄?duì)某些產(chǎn)業(yè)有很大積極性時(shí)，各類土地開發(fā)的程度會(huì)增大，包括山地、林地、未開發(fā)用地以及本身具有經(jīng)營性建設(shè)功能的土地。類似的土地，最終都可能轉(zhuǎn)變納入集體經(jīng)營性建設(shè)用地范疇。
葉俊燾稱，閑置宅基地盤活以后的用途可以是多方面的，既可以用于發(fā)展農(nóng)村地區(qū)的二三產(chǎn)業(yè)，也可以引入一些新興業(yè)態(tài)。從目前情況來看，比較普遍的做法是將盤活以后的宅基地用于農(nóng)村傳統(tǒng)手工業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)以及鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)產(chǎn)品電商等?？傮w上看，各地實(shí)踐不盡相同，各有特色，但創(chuàng)新上主要是將盤活的閑置宅基地用于一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的新業(yè)態(tài)，最大限度地實(shí)現(xiàn)產(chǎn)鄉(xiāng)融合，惠及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民。
他認(rèn)為，只有制度放活，才能激發(fā)業(yè)態(tài)創(chuàng)新的市場(chǎng)動(dòng)力，新產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)才有生存和發(fā)展的土壤，這也是當(dāng)前深入推進(jìn)制度變革，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。另一方面，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的持續(xù)健康發(fā)展，有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型并催生新發(fā)展動(dòng)力，不僅證明了制度放活的合理性和有效性，也反過來激勵(lì)實(shí)踐者不斷創(chuàng)新與改革，構(gòu)建一個(gè)良性互動(dòng)的發(fā)展機(jī)制。
