我國(guó)《憲法》第十條和《土地管理法》第二條均規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法征收或征用農(nóng)民集體所有的土地，并對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。在我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，農(nóng)村尤其是城郊結(jié)合部的農(nóng)村集體所有的土地大量被征用。而根據(jù)《土地管理法》第四十七條規(guī)定，征收農(nóng)民集體所有土地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。在征地補(bǔ)償過程中，征地單位一般是與村委會(huì)或村民組簽訂征地合同，并將征地補(bǔ)償款含土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)直接支付給村委會(huì)。而實(shí)踐中，村民和村委會(huì)、村民小組關(guān)于這三項(xiàng)費(fèi)用應(yīng)如何分配，存在有不同的意見。主要是村委會(huì)一般認(rèn)為農(nóng)村土地屬于村集體所有，因此除青苗補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)直接支付給被征地村民外，其他像土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)則由村委會(huì)通過民主程序決定在全體村民之間進(jìn)行分配和使用，而被征地村民則認(rèn)為，自己承包或租賃的土地被征用，征地補(bǔ)償款應(yīng)直接支付給被征地村民。本文，筆者擬對(duì)此問題展開探討，以期對(duì)統(tǒng)一該問題的認(rèn)識(shí)有所助益。
一、青苗補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)
青苗主要指正生長(zhǎng)尚未成熟的農(nóng)作物或正在生長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)林木。地上附著物是指除青苗以個(gè)依附于被征用土地上的附著物品，如房屋、其他固定設(shè)施及一般林木等。青苗補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)是指由用地單位對(duì)征用土地上的青苗和地上附著物被毀掉而向種植該青苗的單位與個(gè)人及附著物所有人支付的一種補(bǔ)償費(fèi)用。依照《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十六條第一款的規(guī)定，青苗及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)歸青苗及地上附著物的所有者所有。青苗補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)被征地農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)損失的補(bǔ)償，歸屬的原則是誰種植歸誰所有。如承包方已將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以轉(zhuǎn)包、出租等方式流轉(zhuǎn)給第三人的，除當(dāng)事人另有約定外，青苗補(bǔ)償費(fèi)歸實(shí)際投入有所有。至于地上附著物補(bǔ)償費(fèi)，只要征地協(xié)議簽訂以前就已存在的附著物，征地單位均應(yīng)對(duì)地上附著物所有者給予一定的補(bǔ)償。實(shí)際中，關(guān)于青苗和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)在村民和村委會(huì)之間的分配爭(zhēng)議不大，在此不多論述。
二、征地安置補(bǔ)助費(fèi)
安置補(bǔ)助費(fèi)是指用地單位對(duì)征地單位安置因征地后造成的多余勞動(dòng)力所需之費(fèi)用而支付的補(bǔ)助金額。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定 “土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有;地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用;由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位;不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。” 及《最愛高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第二十三條規(guī)定“承包地被依法征收，放棄統(tǒng)一安置的家庭承包方，請(qǐng)求發(fā)包方給付已經(jīng)收到的安置補(bǔ)助費(fèi)的，應(yīng)予支持”之規(guī)定，安置補(bǔ)助費(fèi)是對(duì)被征地農(nóng)戶喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或租賃經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償，不屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，它必須?？顚Ｓ?，用于安置被征地農(nóng)民。如被征地的農(nóng)民放棄統(tǒng)一安置的，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)將收到的征地安置補(bǔ)助費(fèi)支付給被征地的農(nóng)民。
三、土地補(bǔ)償費(fèi)
土地補(bǔ)償費(fèi)是指用地單位依法對(duì)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因其土地被占用造成經(jīng)濟(jì)損失而支付的一種補(bǔ)償費(fèi)用。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有;”。但是，二00四年十月二十日國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》明確規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶的原則，制訂土地補(bǔ)償費(fèi)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配辦法。二00四年十一月三日國(guó)土資源部《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》也明確“按照土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶的原則，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部合理分配，具體分配辦法由省級(jí)人民政府制定”。
二00五年七月二十九日最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第二十四條規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)、村民小組，可以依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定在本案集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配已收到的土地補(bǔ)償費(fèi)。征地補(bǔ)償安置方案確定時(shí)已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人，請(qǐng)求支付相應(yīng)份額的，應(yīng)予支持。但已報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院備案的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、地方政府規(guī)章對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配辦法另有規(guī)定的除外。”。
從上述規(guī)定可以看出幾點(diǎn)：一是土地補(bǔ)償費(fèi)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有;二是土地補(bǔ)償費(fèi)雖然屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，但法律、法規(guī)允許在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行分配;三是土地補(bǔ)償費(fèi)的分配雖然屬于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部事務(wù)，但不得同法律、法規(guī)相抵觸，地方性法規(guī)對(duì)分配辦法另有規(guī)定的，從其規(guī)定。因此，對(duì)被征地村民請(qǐng)求村集體經(jīng)濟(jì)組織將其收到的土地征地補(bǔ)償費(fèi)支付給其的請(qǐng)求一般不應(yīng)支持。但是，如果被征收土地屬于農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)的土地的，則另外。
在《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》中將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一項(xiàng)物權(quán)來規(guī)定，該規(guī)定將國(guó)家征收土地的行為對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償提供了一個(gè)法律上的基礎(chǔ)，如果農(nóng)民享有的只是債權(quán)，如果土地被征收了，理論上講補(bǔ)償?shù)木褪羌w，而不是農(nóng)民，最多就是水渠等等生產(chǎn)設(shè)施，但現(xiàn)在把它作為物權(quán)來對(duì)待，意味著除了對(duì)上面的直接損失進(jìn)行補(bǔ)償之外，還要對(duì)農(nóng)民喪失了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償。同時(shí)《物權(quán)法》對(duì)喪失農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償也進(jìn)行了規(guī)定，如《物權(quán)法》第一百三十二條規(guī)定：“承包地被征收的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)依照本法第四十二條第二款的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償。”。
《物權(quán)法》第四十二條第二款規(guī)定：“ 征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。”。因此，農(nóng)村承包土地被征收的，承包經(jīng)營(yíng)戶有權(quán)獲得關(guān)于土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等方面的補(bǔ)償。這里的補(bǔ)償是基于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)喪失而獲得的，與基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份而獲得的補(bǔ)償有區(qū)別。
根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定，農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶如放棄統(tǒng)一安置的，有權(quán)獲得安置補(bǔ)助費(fèi)和地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。至于土地補(bǔ)償費(fèi)雖然法律規(guī)定屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有，但土地承包經(jīng)營(yíng)戶基于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的喪失有權(quán)從村委會(huì)獲得一定的土地補(bǔ)償費(fèi)，該補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是多少，各省具體規(guī)定不一致。
《貴州省土地管理?xiàng)l例》第二十條第二款規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)。經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論同意后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)有條件將土地補(bǔ)償費(fèi)用于發(fā)展生產(chǎn)、解決農(nóng)民生活出路的，可以統(tǒng)一安排使用;被征用的屬于農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)的土地或者自留地，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)可以調(diào)整其他土地給被征地農(nóng)民，但質(zhì)量和數(shù)量不相當(dāng)?shù)模山o予被征地農(nóng)民合理補(bǔ)償;農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)未能調(diào)整其他土地給農(nóng)民且又未解決農(nóng)民生活出路的，應(yīng)將不低于80%的土地補(bǔ)償費(fèi)一次性支付給被征地農(nóng)民用于發(fā)展生產(chǎn)、自謀生活出路。”;
《福建省實(shí)施<中華人民共和國(guó)土地管理法>辦法》第十六條規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)支付給行使土地所有權(quán)的集體土地經(jīng)營(yíng)管理單位。但被征用的屬農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)的土地或者自留地，集體土地經(jīng)營(yíng)管理單位又未能調(diào)整其他數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)耐恋亟o農(nóng)民繼續(xù)承包經(jīng)營(yíng)的，應(yīng)當(dāng)將不少于百分之七十的土地補(bǔ)償費(fèi)支付給被征地農(nóng)民??”。
綜上所述，土地補(bǔ)償費(fèi)雖然屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有，但集體經(jīng)濟(jì)組織可以根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定程序即應(yīng)當(dāng)有本村過半十八周歲以上的村民或者本村三分之二以上的戶的代表參加的村民會(huì)議討論決定，在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行分配。但如果被征用的屬于農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)的土地或者自留地的，集體經(jīng)濟(jì)組織還應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，調(diào)整相應(yīng)土地給其承包或者對(duì)其喪失承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行進(jìn)行補(bǔ)償即支付一定的土地補(bǔ)償費(fèi)。
