黨的十八屆三中全會上中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中談到要“在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”。筆者認(rèn)為任何一項(xiàng)改革，沒有金融支持，沒有有效的金融供給，是很難成功的。因此方針中談到了要賦予承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保功能。
目前全國很多地方都已開始試點(diǎn)土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保貸款項(xiàng)目，有的地區(qū)是質(zhì)押，有的地區(qū)是抵押，相關(guān)的頂層制度也將出臺。實(shí)踐中出現(xiàn)了不少農(nóng)村金融改革嘗試，譬如像安徽地區(qū)試點(diǎn)的土地流轉(zhuǎn)信托模式，以李昌平為代表提倡的發(fā)展“內(nèi)置金融”模式，“小額信貸之父”尤努斯來中國實(shí)踐推廣的格萊珉銀行等等。從目前的實(shí)踐來看，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)?；陌l(fā)展，未來土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)、農(nóng)戶的集體資產(chǎn)股權(quán)、集體林權(quán)、四荒地使用權(quán)、大型農(nóng)機(jī)具和農(nóng)業(yè)設(shè)施等，都可實(shí)現(xiàn)抵押、擔(dān)保，而土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保貸款的推廣和發(fā)展將會是農(nóng)村金融改革的最重要突破口。
我們先看看部分地區(qū)關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保貸款項(xiàng)目的試點(diǎn)情況。湖南地區(qū)試點(diǎn)項(xiàng)目是“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款”。2014年7月中國人民銀行長沙中心支行與湖南省人民政府農(nóng)村工作辦公室聯(lián)合發(fā)文《湖南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)方案》，決定在湖南省湘鄉(xiāng)市、岳陽縣、漢壽縣、澧縣、桃江縣、新田縣、資興市、雙峰縣、沅陵縣、永興縣等10個縣（市）開展試點(diǎn)工作。
從目前的情況來看，試點(diǎn)地區(qū)的效果不錯。土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的實(shí)施，最主要的幾個環(huán)節(jié)，比如土地經(jīng)營權(quán)的確權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的估值、抵押登記辦理，各地的農(nóng)經(jīng)部門都給予大力協(xié)助和支持。未來這些地區(qū)將會引入專業(yè)保險機(jī)構(gòu)和專業(yè)的土地流轉(zhuǎn)交易平臺，進(jìn)一步促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保貸款項(xiàng)目的發(fā)展和壯大。引入保險機(jī)構(gòu)，主要能夠進(jìn)一步降低銀行風(fēng)險，引入專業(yè)的流轉(zhuǎn)交易平臺，一方面能發(fā)揮平臺優(yōu)勢前期更準(zhǔn)確的對土地經(jīng)營權(quán)予以估值，最重要的是能更好的處理抵押物，及時的再流轉(zhuǎn)變現(xiàn)，減少各方損失。
總體來說，湖南地區(qū)的試點(diǎn)還是比較有成效的，但從全國來看，推廣得最好的還是吉林地區(qū)。吉林省是“土地收益保證貸款”模式，該模式在吉林應(yīng)用較廣，“土地收益保證貸款”實(shí)質(zhì)是“土地流轉(zhuǎn)收益貸款”。指在不改變土地的農(nóng)業(yè)用途、不附帶各種政策補(bǔ)貼的前提下，本著自愿的原則，農(nóng)民將自家的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給物權(quán)融資農(nóng)業(yè)發(fā)展有限責(zé)任公司（以下簡稱“物權(quán)融資公司”），由物權(quán)融資公司向金融機(jī)構(gòu)出具對農(nóng)民貸款負(fù)連帶保證責(zé)任的承諾函，金融機(jī)構(gòu)在物權(quán)融資公司承諾的范圍內(nèi)發(fā)放貸款給農(nóng)民的新的金融產(chǎn)品。
土地收益保證貸款的具體操作思路是：農(nóng)民首先將其土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給“物權(quán)中心”，然后農(nóng)民就可以此向金融機(jī)構(gòu)申請貸款。當(dāng)農(nóng)民正常歸還金融機(jī)構(gòu)借款后，“物權(quán)中心”與農(nóng)民達(dá)成的土地流轉(zhuǎn)合同自動解除；當(dāng)農(nóng)民沒有按時償還金融機(jī)構(gòu)貸款時，“物權(quán)中心”將獲得的農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)另行發(fā)包，將發(fā)包獲得的款項(xiàng)歸還金融機(jī)構(gòu)，待新的承包人承包期限屆滿后，土地承包經(jīng)營權(quán)再退還給原土地承包人。
全國其他地區(qū)的試點(diǎn)情況，筆者不再一一列舉。關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保貸款項(xiàng)目的實(shí)施，不論是各級政府還是從事相關(guān)服務(wù)的主體，最擔(dān)心的問題恐怕是現(xiàn)行的法律上有沒有障礙？
目前，我國《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》等法律以及最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》均對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押作出了禁止性規(guī)定。上述法律之所以這樣規(guī)定，是考慮到農(nóng)村社會保障體系沒有全面建立，土地承包經(jīng)營權(quán)仍然承載著農(nóng)村社會的保障功能，防止農(nóng)民失去土地，同時土地承包經(jīng)營權(quán)流通價值較低。但我們需要注意了，國家法律是禁止“農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)”不可以擔(dān)保貸款，不是“農(nóng)地經(jīng)營權(quán)”不可擔(dān)保貸款。“法不禁止即自由”，這也就意味著“土地經(jīng)營權(quán)”擔(dān)保貸款并沒有違反法律。當(dāng)然，“土地經(jīng)營權(quán)”還不是一個嚴(yán)格意義上的法律概念。十八屆三中全會后，國家實(shí)施“三權(quán)分置”，也就是所有權(quán)屬集體，承包經(jīng)營權(quán)歸集體組織內(nèi)部成員，經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)，土地可以集中規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)民又不會失去土地，這是一個非常重要的理論基礎(chǔ)，不亞于當(dāng)年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施。鑒于農(nóng)地抵押頂層設(shè)計(jì)尚未正式出臺，筆者不作過多的評論和分析，可以肯定的是土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保貸款是未來農(nóng)村社會發(fā)展的必然趨勢，是農(nóng)村金融改革的根本所在。
