土地出讓方式創(chuàng)新的主要模式
近年來各地根據(jù)功能需要，在土地出讓方式上進(jìn)行了大量探索，創(chuàng)造性地提出了一系列新的出讓方式，在實(shí)踐中取得了良好效果。主要有以下四類。
1.圍繞土地利用綜合效益提升，創(chuàng)新土地出讓方式。
帶方案出讓。“帶方案出讓”是指地塊掛牌出讓時(shí)，以規(guī)劃或建筑設(shè)計(jì)方案為條件，要求競得人參照執(zhí)行的出讓方式。試點(diǎn)于上海、南京、廈門等城市，通常應(yīng)用于城市的重點(diǎn)區(qū)域和重要景觀地段，需要事先確定建設(shè)或運(yùn)營方案的綜合用途地塊。具體可分為帶規(guī)劃附加圖則、帶建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案、帶功能運(yùn)行要求、帶基礎(chǔ)設(shè)施條件四種類型。與其他出讓方式相比，“帶方案出讓”具有突出圖數(shù)結(jié)合、區(qū)域概念和長遠(yuǎn)效益等特征。
有競價(jià)招標(biāo)。“有競價(jià)招標(biāo)”，也叫“先入圍再掛牌”，是指先通過招投標(biāo)，按綜合條件最佳原則確定入圍名單，再以競價(jià)方式確定競得人的出讓方式。最早試點(diǎn)于上海，通常應(yīng)用于對地塊經(jīng)濟(jì)價(jià)值及功能定位、開發(fā)運(yùn)營等具有較高要求的商服用地。與普通招標(biāo)相比，“有競價(jià)招標(biāo)”融合了招標(biāo)和拍賣的雙重特點(diǎn)和優(yōu)勢，是在綜合判斷企業(yè)自身?xiàng)l件、方案編制水平等情況的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了價(jià)格的競爭。
綜合評標(biāo)。這是指在傳統(tǒng)商務(wù)標(biāo)、技術(shù)標(biāo)的基礎(chǔ)上，將工程建設(shè)履約承諾作為評標(biāo)內(nèi)容的出讓方式。最早試點(diǎn)于北京，通常應(yīng)用于需要實(shí)現(xiàn)中長期土地綜合效益最佳的商服用地。與普通招標(biāo)相比，該模式將影響土地開發(fā)利用的諸多因素作為評標(biāo)條件，其中，土地價(jià)格的分值占比相對較小。
復(fù)合式出讓。這是指根據(jù)實(shí)際競買人數(shù)，靈活選用的出讓方式(掛牌或有競價(jià)招標(biāo))。發(fā)端于上海，通常應(yīng)用于城市核心區(qū)域比較重要的商服用地。與普通出讓方式相比，“復(fù)合式出讓”是在競買保證金審核后根據(jù)實(shí)際競買人數(shù)確定相應(yīng)的出讓方式，有關(guān)競買人數(shù)信息不對外公布。
2.圍繞市場調(diào)控，創(chuàng)新土地出讓方式。
限房價(jià)競地價(jià)。“限房價(jià)競地價(jià)”是指在房屋待售價(jià)格限定的前提下，地價(jià)按升價(jià)式競拍，以此確定競得人的出讓方式。試點(diǎn)于北京、深圳、青島等城市，通常應(yīng)用于中小套型普通商品住房或保障性住房用地。
限地價(jià)競房價(jià)。“限地價(jià)競房價(jià)”是指在地價(jià)限定的前提下，待售房屋價(jià)格按降價(jià)式競拍，以此確定競得人的出讓方式。試點(diǎn)于北京、湖南等省市，通常應(yīng)用于普通商品住房用地。
限地價(jià)競配建。“限地價(jià)競配建”是指在地價(jià)限定的前提下，以保障房配套承諾建設(shè)面積最大確定競得人的出讓方式。試點(diǎn)于北京、廣州、杭州等城市，通常應(yīng)用于城中村改造和舊城改造。
定配建競地價(jià)。“定配建競地價(jià)”是指在保障房配套建設(shè)面積既定的前提下，以土地報(bào)價(jià)最高確定競得人的出讓方式。試點(diǎn)于北京，通常應(yīng)用于具有舊改要求的普通商品房用地。
3.圍繞行政管理要求，創(chuàng)新土地出讓方式。
“帶項(xiàng)目出讓”是指工業(yè)用地出讓時(shí)，附帶特定產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目具體建設(shè)條件及生產(chǎn)要求的出讓方式。試點(diǎn)于上海、深圳及浙江等地，通常應(yīng)用于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)或準(zhǔn)入要求較高的工業(yè)園區(qū)。
“帶項(xiàng)目出讓”的好處主要有：一是降低了招商項(xiàng)目落地的難度，縮短了審批時(shí)限，加快了項(xiàng)目開工速度;二是用地規(guī)劃控制性指標(biāo)針對項(xiàng)目具體要求提出，有利于土地優(yōu)化配置和高效利用;三是完善了地塊入市出讓條件和建設(shè)要求，有助于落實(shí)工業(yè)項(xiàng)目全生命周期管理。其不足之處在于：個(gè)別地塊出讓條件可能存在“量身定制”的嫌疑，容易導(dǎo)致市場競爭不夠充分。
4.圍繞交易實(shí)現(xiàn)，創(chuàng)新土地出讓方式。
“預(yù)申請”是指提前發(fā)布擬出讓地塊信息，意向人通過預(yù)申請報(bào)價(jià)及交納保證金提出購地意向，政府擇機(jī)出讓的供應(yīng)方式。試點(diǎn)于上海、廣州、成都以及天津等地。
“預(yù)申請”的好處主要有：一是提前公布地塊出讓信息，提高信息披露的充分性，穩(wěn)定了市場預(yù)期;二是為政府和開發(fā)商提供公開公正的信息溝通平臺，有助于政府掌握市場反饋意見，完善了出讓方案，提高供地科學(xué)的有效性;三是防止流標(biāo)。其實(shí)施難點(diǎn)在于：一是預(yù)申請時(shí)間較長，土地正式出讓可能存在變數(shù)和不確定性;二是對政府提前制訂供地計(jì)劃以及落實(shí)出讓準(zhǔn)備工作提出更高要求。
土地出讓方式的發(fā)展趨勢
根據(jù)我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、城市建設(shè)需要以及改革發(fā)展取向，結(jié)合國內(nèi)外土地出讓的經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，土地出讓方式將呈現(xiàn)以下三個(gè)趨勢。
趨勢一：組合式的出讓方式。
組合式的出讓方式是指，通過對傳統(tǒng)供地方式的不同組合運(yùn)用，以適應(yīng)新的功能需要。其好處在于，能夠最大程度地發(fā)揮不同出讓方式的綜合優(yōu)勢，避免只采用單個(gè)出讓方式所帶來的問題?？赡艹霈F(xiàn)的組合方式有以下類型。
“出讓+租賃”的組合方式。例如，近年來香港政府將土地出讓制度由傳統(tǒng)的“批租制”調(diào)整至“年租制與批租制的混合體制”，根據(jù)地塊實(shí)際情況采用不同的出讓方式。
“劃撥+租賃”的組合方式。指將劃撥用地與租賃使用相結(jié)合。
“招標(biāo)+拍賣”的組合方式。例如，“有競價(jià)招標(biāo)”融合了招標(biāo)和拍賣的雙重特征。這種出讓方式有效避免了以往單獨(dú)采用招標(biāo)方式和拍賣方式自身的不足，有利于實(shí)現(xiàn)對競買企業(yè)的綜合評優(yōu)。
“招標(biāo)+掛牌”的組合方式。指先招標(biāo)再掛牌出讓，或先掛牌再招標(biāo)出讓。
其他出讓方式之間組合運(yùn)用。例如，“復(fù)合式出讓”與預(yù)申請方式的組合使用，有利于提前把握市場需求，提高交易效率。
趨勢二：提升土地利用綜合效益和城市建設(shè)整體品質(zhì)的出讓方式。
提升綜合效益的出讓方式是指，在土地出讓中，既著眼于土地出讓的當(dāng)前經(jīng)濟(jì)效益，還注重出讓后期土地利用的經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等長期收益，從而提升土地利用綜合效益和城市建設(shè)整體品質(zhì)。其好處在于，能夠緩解近年來因過分追求“價(jià)高者得”所帶來的“重經(jīng)濟(jì)效益輕社會生態(tài)效益、重近期效益輕長期效益、重局部利益輕整體利益”等問題。
趨勢三：市場化配置與政府調(diào)控相結(jié)合的出讓方式。
在土地出讓時(shí)將市場化資源配置與政府宏觀調(diào)控有機(jī)結(jié)合起來，創(chuàng)新土地出讓方式。其好處在于，能夠更好地發(fā)揮市場機(jī)制與政府調(diào)控的雙重作用，更好地規(guī)避市場失靈和政府失靈的問題?？赡艿膭?chuàng)新方式有如下類型。
“招拍掛+交易許可”的組合運(yùn)用。主要指政府通過明確土地交易的限制性要求，促進(jìn)市場供求實(shí)現(xiàn)均衡。比如新加坡通過交易人數(shù)限定，明確要求公開售讓的經(jīng)營性用地競買人數(shù)不得少于4～5人。再比如本市供地條件審核中，明確實(shí)行土地出讓“凈地”標(biāo)準(zhǔn)。
“招拍掛+價(jià)格管制”的組合運(yùn)用。主要指政府通過對地價(jià)的干預(yù)，防止地價(jià)出現(xiàn)過高或過低的問題。在防止地價(jià)過高方面，例如日本和韓國均實(shí)行價(jià)格管制，若交易價(jià)格過高或取得目的不明確，政府有權(quán)禁止該項(xiàng)土地交易;在防止地價(jià)過低方面，例如我國規(guī)定，協(xié)議出讓地價(jià)不得低于相應(yīng)等級基準(zhǔn)地價(jià)水平的70%。
“招拍掛+信息公開”的組合運(yùn)用。例如，以往實(shí)施的預(yù)申請方式提前公布供地計(jì)劃和供地信息，在一定程度上發(fā)揮了穩(wěn)定市場預(yù)期、防止信息不對稱的作用，目前預(yù)申請方式仍需不斷試點(diǎn)和完善。
“招拍掛+全過程監(jiān)管”的組合運(yùn)用。例如，加強(qiáng)工業(yè)用地全生命周期管理，將帶項(xiàng)目出讓的各項(xiàng)用地指標(biāo)與土地利用后期監(jiān)管相銜接，有利于落實(shí)土地管理的各項(xiàng)要求。
“招拍掛+誠信體系建設(shè)”的組合運(yùn)用。例如，為了維護(hù)公平競爭的交易秩序，政府對拿地企業(yè)的履約情況全程跟蹤，將失信企業(yè)的信息載入誠信體系黑名單，以此作為強(qiáng)化企業(yè)入市審查的約束條件等。
