農(nóng)村土地改革的核心，是如何從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出土地經(jīng)營權(quán)，并對土地經(jīng)營權(quán)進行準(zhǔn)確的定位。2014年12月出臺的《不動產(chǎn)登記暫行條例》第5條規(guī)定，“法律規(guī)定需要登記的其他不動產(chǎn)權(quán)利，依照本條例辦理登記”。在不動產(chǎn)登記視角下，土地經(jīng)營權(quán)屬不屬于“法律規(guī)定需要登記的其他不動產(chǎn)權(quán)利”?內(nèi)涵和性質(zhì)如何?筆者擬對一些相關(guān)內(nèi)容進行探析。
土地經(jīng)營權(quán)的主體
按照農(nóng)地三權(quán)分離的改革思路，土地所有權(quán)歸集體，土地承包權(quán)歸農(nóng)民，土地經(jīng)營權(quán)歸新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。按照官方文件的表述，土地經(jīng)營權(quán)主體包括了專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等。這種劃分具有法律規(guī)范的意義。其中家庭農(nóng)場和農(nóng)業(yè)公司具有代表性。
家庭農(nóng)場。家庭農(nóng)場的概念在2013年中共中央一號文件中首次出現(xiàn)，是在專業(yè)大戶基礎(chǔ)上產(chǎn)生的新概念。而專業(yè)大戶是在專業(yè)戶的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，是從事某一種農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、具有一定生產(chǎn)規(guī)模和專業(yè)種養(yǎng)水平的產(chǎn)農(nóng)。2013年中央一號文件指出，家庭農(nóng)場是以職業(yè)農(nóng)民為主體，以家庭成員為主要勞動力，專業(yè)從事農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化和商品化生產(chǎn)的新型農(nóng)業(yè)主體。
2014年2月，農(nóng)業(yè)部《關(guān)于促進家庭農(nóng)場發(fā)展的指導(dǎo)意見》指出，“家庭農(nóng)場經(jīng)營者主要是農(nóng)民或其他長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人員，主要依靠家庭成員而不是依靠雇工從事生產(chǎn)經(jīng)營活動”。該文件改變了家庭農(nóng)場的農(nóng)產(chǎn)屬性，為城鎮(zhèn)人員經(jīng)營農(nóng)場提供了政策支撐。根據(jù)《天津市家庭農(nóng)場登記辦法》和《山東省家庭農(nóng)場登記試用辦法》等，家庭農(nóng)場的組織形態(tài)可以選擇個體工商戶或個人獨資企業(yè)，也可以選擇退出登錄為合伙企業(yè)或有限責(zé)任公司，但名稱中必須有“家庭農(nóng)場”的字樣。
農(nóng)業(yè)公司。公司應(yīng)當(dāng)成為土地經(jīng)營權(quán)的主體，并在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體體系中發(fā)揮骨干作用。土地經(jīng)營權(quán)入股公司并不存在制度障礙?！豆痉ā返?7條規(guī)定，土地使用權(quán)等能夠依法轉(zhuǎn)讓的財產(chǎn)可以出資。該條款中的“土地使用權(quán)”，泛指一切可以流轉(zhuǎn)的土地使用權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)是有期限的土地使用權(quán)，具有可評估性和可轉(zhuǎn)讓性，能夠作為出資的標(biāo)的。其次，公司作為土地經(jīng)營權(quán)主體，具有明顯的制度優(yōu)勢，是市場經(jīng)濟中最普遍、最重要的經(jīng)營主體，應(yīng)當(dāng)成為土地經(jīng)營權(quán)的重要主體。再次，合作社作為土地經(jīng)營權(quán)主體存在諸多的弊端。實踐中探索形成的社區(qū)股份合作社、農(nóng)民專業(yè)合作社、土地股份合作社和農(nóng)地股份合作社等，都存在不同程度的產(chǎn)權(quán)不清問題，不能較好地解決風(fēng)險分擔(dān)和利益分配問題。
土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵
土地經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵具有獨立性。首先，土地所有權(quán)包括土地經(jīng)營的權(quán)能，但不是土地經(jīng)營權(quán)。
其次，土地承包權(quán)包括土地經(jīng)營的權(quán)能，但也不是土地經(jīng)營權(quán)。只有當(dāng)農(nóng)民自己經(jīng)營土地時，承包權(quán)能和經(jīng)營權(quán)才能一致。當(dāng)農(nóng)民將土地讓與他人經(jīng)營時，土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)就分離了。所以土地經(jīng)營權(quán)是從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的一種相對獨立的權(quán)利，是流轉(zhuǎn)合同約定年限內(nèi)的實際控制權(quán)、利用流轉(zhuǎn)土地開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的自主權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。
土地經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵的具體分析。首先，土地經(jīng)營權(quán)是私法上的權(quán)利。其次，土地經(jīng)營權(quán)是以土地承包權(quán)為基礎(chǔ)。土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容和期限，是由土地承包人與土地經(jīng)營權(quán)人通過磋商、談判確定。再次，土地經(jīng)營權(quán)人享有占有的權(quán)能，受《物權(quán)法》的保護。
土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)
土地經(jīng)營權(quán)的債權(quán)屬性。目前土地經(jīng)營權(quán)的取得，要源于對土地承包經(jīng)營權(quán)的租賃。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第32條，土地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式包括轉(zhuǎn)包和出租。根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條規(guī)定，轉(zhuǎn)包和出租的區(qū)別是，前者局限于同一集體經(jīng)濟組織，后者是集體經(jīng)濟組織之外的第三人。筆者認為，采取轉(zhuǎn)包和出租兩個概念，不符合法學(xué)的基本原理。轉(zhuǎn)包的前提是農(nóng)民與集體經(jīng)濟組織之間存在承包合同關(guān)系，雙方都有權(quán)利和義務(wù)。隨著村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌的取消，土地承包經(jīng)營權(quán)變成了純粹的財產(chǎn)權(quán)。轉(zhuǎn)包實質(zhì)上就是租賃，將轉(zhuǎn)包作為一種獨立的土地流轉(zhuǎn)方式，已經(jīng)不符合實踐發(fā)展的新情況。因此，立法應(yīng)當(dāng)適時取消轉(zhuǎn)包的概念，將出租作為土地經(jīng)營權(quán)獲得的依據(jù)。
通過出租獲得的土地經(jīng)營權(quán)實質(zhì)是不動產(chǎn)租賃權(quán)，屬于債權(quán)的范疇。首先。土地經(jīng)營權(quán)是基于租賃合同產(chǎn)生的。土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容和期限由雙方談判確定的，可以附條件，可以附期限，可以進行個性化權(quán)利義務(wù)安排。其次，土地經(jīng)營權(quán)具有不確定性?；诤贤南鄬π裕恋亟?jīng)營權(quán)人如果逾期不支付租金，土地承包人可以解除合同。土地經(jīng)營權(quán)人不按照約定的方法或者承租土地的性質(zhì)使用土地，土地承包人也可以解除合同。再其次，土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)租受到限制。根據(jù)《合同法》第224條，土地經(jīng)營權(quán)人轉(zhuǎn)租，需要經(jīng)土地承包人的同意。最后，土地經(jīng)營權(quán)無法登記公示。土地承包權(quán)是用益物權(quán)，頒發(fā)權(quán)屬證書，進行權(quán)屬登記。而土地經(jīng)營權(quán)不頒發(fā)權(quán)屬證書，不進行確權(quán)登記。
土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性。按照土地三權(quán)分離的改革思路，土地經(jīng)營權(quán)具有物權(quán)化的趨勢。土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)不僅是法律問題，更是立法政策問題。土地經(jīng)營權(quán)是土地三權(quán)分離改革中的新事物，制度框架是社會實踐賦予的，不是法學(xué)家的任意創(chuàng)造。就如土地承包經(jīng)營權(quán)一樣，最早是作為合同債權(quán)，后來為保護土地承包經(jīng)營權(quán)人的利益，就上升為物權(quán)。如果土地經(jīng)營權(quán)只是債權(quán)，只是土地經(jīng)營權(quán)人與土地承包人之間的租賃合同關(guān)系，流轉(zhuǎn)就受到較大的限制。如果土地經(jīng)營權(quán)是物權(quán)，具有支配性和排他性，就可以較為自由的流轉(zhuǎn)。那么應(yīng)當(dāng)將士地經(jīng)營權(quán)塑造為一種新型的物權(quán)?
大眾的利益訴求是法律革新的原動力。如果土地經(jīng)營權(quán)的期限比較短，就沒有必要進行物權(quán)化。如果土地經(jīng)營權(quán)人的融資需求不強烈，也沒有必要進行物權(quán)化。土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化，需要支付登記公示的成本，并不適應(yīng)每一種交易類型。因此，制度設(shè)計應(yīng)當(dāng)滿足不同層次的需求，即既允許債權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán)，又允許物權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán)。十八屆三中全會決定再次強調(diào)，“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變”。在此背景下，土地承包權(quán)具有準(zhǔn)所有權(quán)的地位和性質(zhì)。因此，根據(jù)《物權(quán)法》第117條用益物權(quán)的規(guī)定，采取權(quán)利分層理論，可以在土地承包權(quán)上設(shè)立作為物權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán)。
土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)
土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓。放活土地經(jīng)營權(quán)，就應(yīng)當(dāng)允許土地經(jīng)營權(quán)自由轉(zhuǎn)讓。第一，不應(yīng)限制土地經(jīng)營權(quán)受讓人的戶籍身份等。第二，不應(yīng)當(dāng)賦予本集體經(jīng)濟組織成員的優(yōu)先購買權(quán)。第三，不需要經(jīng)過土地承包人的同意。如果未來將土地經(jīng)營權(quán)打造為一種物權(quán)，頒發(fā)權(quán)屬證書，那么土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，就無需通知土地承包人。
土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)租與出租。作為不動產(chǎn)租賃權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)人可以轉(zhuǎn)租。如果未來將士地經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)，那么土地經(jīng)營權(quán)人就可以出租。根據(jù)《合同法》第224條規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)租，應(yīng)當(dāng)經(jīng)土地承包人同意。但隨著土地流轉(zhuǎn)實踐的發(fā)展，立法應(yīng)當(dāng)明確賦予土地經(jīng)營權(quán)人自由轉(zhuǎn)租的權(quán)利。首先，《合同法》第224條是推定性的法律規(guī)范，可以通過約定予以排除。當(dāng)事人明確約定自由轉(zhuǎn)租的權(quán)利，就不需要出租人的同意。其次，土地制度立法由“所有”為中心向“利用”為中心轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)觀念認為，不同人對租賃物使用收益的方法及程度不一樣，因此轉(zhuǎn)租須經(jīng)出租人同意。在現(xiàn)代社會，只要出租人有租金保障，就不應(yīng)當(dāng)限制承租人的轉(zhuǎn)租權(quán)。再次，允許土地經(jīng)營權(quán)人自由轉(zhuǎn)租，是保護新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體權(quán)益的需要。根據(jù)一些地方立法，國有土地租賃權(quán)轉(zhuǎn)租已經(jīng)較為自由。
土地經(jīng)營權(quán)的質(zhì)押與抵押。對土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的定位不同，融資擔(dān)保模式就不同。如果土地經(jīng)營權(quán)是不動產(chǎn)租賃權(quán)，那么就應(yīng)當(dāng)采取土地經(jīng)營權(quán)質(zhì)押的概念，適用《物權(quán)法》第17章第2節(jié)“權(quán)利質(zhì)押”的一般規(guī)定。如果土地經(jīng)營權(quán)是不動產(chǎn)用益物權(quán)，那么就應(yīng)當(dāng)采取土地經(jīng)營權(quán)抵押的概念，適用《物權(quán)法》第16章“抵押權(quán)”的一般規(guī)定。
(作者供職于鄭州大學(xué)法學(xué)院)
