來(lái)源：證券時(shí)政報(bào)（深圳）
城鎮(zhèn)化土地管理制度改革日前被國(guó)土部列為今后一段時(shí)期的工作重點(diǎn)。國(guó)土部今年將深入推進(jìn)征地制度改革試點(diǎn)，研究出臺(tái)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)，部署開(kāi)展宅基地制度改革試點(diǎn)。從中長(zhǎng)期來(lái)看，國(guó)土部表示將探索建立與戶(hù)籍、金融等政策相協(xié)調(diào)的保障和促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的土地管理新機(jī)制。
對(duì)此，接受證券時(shí)報(bào)記者采訪(fǎng)的業(yè)內(nèi)專(zhuān)家認(rèn)為，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要突破口是深化土地管理制度改革，而土地管理制度改革的突破口是讓農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)。深化改革既要做好頂層設(shè)計(jì)，又要允許地方摸著石頭過(guò)河，進(jìn)行探索試點(diǎn)，成熟后再制定成法律。
土地管理制度改革遇瓶頸
中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)朱中一接受證券時(shí)報(bào)記者采訪(fǎng)時(shí)表示，城鎮(zhèn)化的核心問(wèn)題有兩個(gè)，一是因?yàn)槌擎?zhèn)化，城市建設(shè)用地要增加，但我國(guó)耕地要控制，所以一定要把城市建設(shè)用地的增加和農(nóng)村建設(shè)用地的減少掛鉤，讓土地節(jié)約利用。二是因?yàn)檗r(nóng)民要進(jìn)城，他們的宅基地就騰出來(lái)了，只有允許宅基地及房產(chǎn)流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)民在城市購(gòu)買(mǎi)和租賃房屋的能力，才能讓農(nóng)民真正變?yōu)槭忻?。農(nóng)民工進(jìn)城要變成市民，自然離不開(kāi)土地問(wèn)題，深化土地管理制度改革是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要突破口。
中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)黃小虎接受證券時(shí)報(bào)記者采訪(fǎng)時(shí)指出，我國(guó)現(xiàn)行的土地管理制度存在四方面問(wèn)題：
一是耕地不能得到保護(hù)，同時(shí)城市的存量土地也不能集約利用。因?yàn)榧s用地成本高，舊城改造、拆遷安置不如征農(nóng)民的地來(lái)得快。
二是農(nóng)民利益受到損害。不僅被征地農(nóng)民受損害，低價(jià)補(bǔ)償、高價(jià)出讓?zhuān)r(nóng)民不能分享土地增值收益。未被征地農(nóng)民也受損害，因?yàn)楝F(xiàn)行制度限制農(nóng)民集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)。集體建設(shè)用地與承包地一樣，也是農(nóng)民重要的財(cái)產(chǎn)，但這個(gè)財(cái)產(chǎn)卻不能通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民因此在社會(huì)產(chǎn)品分配中處于弱勢(shì)地位。這種制度性傷害，必然導(dǎo)致農(nóng)民與政府博弈，激化了社會(huì)矛盾。
三是土地財(cái)政、土地金融孕育政府信用風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)金融風(fēng)險(xiǎn)。土地財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)，主要由社會(huì)分散承擔(dān)，而土地金融的風(fēng)險(xiǎn)則集中在政府身上?，F(xiàn)在土地金融的負(fù)債規(guī)模太大，陷入了“借新還舊”的惡性循環(huán)。萬(wàn)一兜不住，就可能誘發(fā)金融危機(jī)。
四是政府既是裁判員，又是運(yùn)動(dòng)員，造成市場(chǎng)不規(guī)范，正常市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序難以建立。
“一切由政府來(lái)干，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方式，這種舊的發(fā)展方式至今沒(méi)有根本扭轉(zhuǎn)?，F(xiàn)行征地制度是其中一個(gè)重要表現(xiàn)或者說(shuō)重要組成部分，但已經(jīng)是難以為繼了，必須改革。”黃小虎說(shuō)。
盡管有關(guān)方面的改革一直在推進(jìn)，但是在中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院院長(zhǎng)鄭凌志看來(lái)，改革進(jìn)行到這個(gè)階段，已經(jīng)觸及一些地方政府的既得利益，如縮小征地范圍會(huì)給城市建設(shè)帶來(lái)更高的成本，時(shí)間也更長(zhǎng)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)會(huì)減少地方的土地出讓收入。自下而上的在現(xiàn)行法律框架內(nèi)的制度變遷已經(jīng)陷入改不動(dòng)的艱難困境，根本無(wú)法破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的深層次矛盾。因此，針對(duì)改革面臨的瓶頸，急需在明確目標(biāo)的前提下加速推進(jìn)，超越既得利益。
集體建設(shè)用地入市是突破口
“下一步改革需要重點(diǎn)突破的，是允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)。”黃小虎說(shuō)，農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)是征地制度改革題中應(yīng)有之義。征地制度改革包括四個(gè)方面，一是縮小征地范圍，二是提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，三是拓寬安置途徑，四是完善征地程序。其中，縮小征地范圍的含義就是讓農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)。他認(rèn)為，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，農(nóng)民就可以憑借土地財(cái)產(chǎn)自主參與工業(yè)化、城市化進(jìn)程，增加財(cái)產(chǎn)性收入。而且只要符合規(guī)劃，允許集體建設(shè)用地開(kāi)發(fā)商品房，可以增加土地供應(yīng)，可以打破開(kāi)發(fā)商的自然壟斷，對(duì)解決城市老百姓住房問(wèn)題，也有好處。
中國(guó)人民大學(xué)土地政策與制度研究中心主任葉劍平接受證券時(shí)報(bào)記者采訪(fǎng)時(shí)也認(rèn)為，土地管理新機(jī)制應(yīng)該是，激活農(nóng)村集體建設(shè)用地存量資本，把收益給農(nóng)村而不是城市，通過(guò)土地管理制度改革更有利于消除城鄉(xiāng)差別。
在朱中一看來(lái)，土地制度改革一定要與城鎮(zhèn)化進(jìn)程相適應(yīng)，征地過(guò)程中要維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。城鎮(zhèn)化過(guò)程中要解決轉(zhuǎn)移人口變市民的問(wèn)題，就要允許宅基地和房產(chǎn)流轉(zhuǎn)，提高他們?cè)诔鞘兄匈?gòu)買(mǎi)和租賃房屋的能力。他認(rèn)為，土地管理新機(jī)制應(yīng)該包括增量土地的征地制度改革、宅基地的流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤、城市存量土地的盤(pán)活等，這些是跟城鎮(zhèn)化中的建設(shè)有關(guān)的。
“宅基地在大中城市結(jié)合部已經(jīng)進(jìn)入市場(chǎng)，北京近千萬(wàn)外來(lái)務(wù)工人員的居住問(wèn)題，主要靠農(nóng)民出租房解決。”黃小虎說(shuō)。對(duì)于宅基地制度改革，他建議，宅基地買(mǎi)賣(mài)不要限制買(mǎi)賣(mài)者的身份，合法宅基地應(yīng)先辦理登記，發(fā)生交易要辦變更登記，同時(shí)對(duì)購(gòu)買(mǎi)人開(kāi)征財(cái)產(chǎn)稅。農(nóng)民自用部分可以免征，超出規(guī)定面積的則不能免。合規(guī)登記和納稅的，受法律保護(hù)，將來(lái)即使拆遷也可以得到補(bǔ)償。“這樣對(duì)存量土地征稅，不僅對(duì)宅基地，包括經(jīng)營(yíng)性用地也要交財(cái)產(chǎn)稅，可在一定程度上解決錢(qián)從哪里來(lái)的問(wèn)題。”黃小虎說(shuō)。
黃小虎同時(shí)指出，集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，對(duì)政府經(jīng)營(yíng)土地制度構(gòu)成沖擊，依靠增量土地的土地財(cái)政和土地金融沒(méi)有了，城市建設(shè)怎么發(fā)展？建設(shè)資金怎么解決？這些問(wèn)題接踵而至。其實(shí)，一些地方的改革探索已經(jīng)回答了這個(gè)問(wèn)題。廣東的“三舊”改造，事實(shí)上允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民和其他投資主體的積極性，人和地的問(wèn)題解決了，錢(qián)的問(wèn)題也解決了。政府職能也根本轉(zhuǎn)變，主要是規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)管、服務(wù)。
他還指出，集體建設(shè)用地入市以后，在土地增值收益的誘惑下，一部分農(nóng)民會(huì)有沖動(dòng)把農(nóng)地變?yōu)榉寝r(nóng)地，給耕地保護(hù)帶來(lái)新情況。“但現(xiàn)在政府抓住不放，耕地保護(hù)住了嗎？外延擴(kuò)張，是政府經(jīng)營(yíng)土地制度的必然邏輯。政府退出經(jīng)營(yíng)，專(zhuān)心做裁判員，農(nóng)民的違規(guī)行為還愁管不??？”他說(shuō)。
