來源：21世紀(jì)網(wǎng) 作者：鐘良 林芳菲
近期出臺的《廣東省城鎮(zhèn)化發(fā)展“十二五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）提出，未來幾年，廣東省城鎮(zhèn)化率每年提高0.8個(gè)百分點(diǎn)左右，2015年達(dá)70%，繼續(xù)穩(wěn)居全國前列。
值得注意的是，《規(guī)劃》允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上通過市場流轉(zhuǎn)方式出讓承包地、房屋、合規(guī)面積的宅基地并獲得財(cái)產(chǎn)收益，這在現(xiàn)行土地法框架下頗具突破性。
華南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院院長羅必良向記者表示，《規(guī)劃》允許農(nóng)民以市場化方式出讓土地，是一大突破，意味著真正賦予了土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的概念，特別是宅基地和房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)概念。
但他也同時(shí)指出，在試行這項(xiàng)改革前，需要厘清產(chǎn)權(quán)，并確保出讓方式與現(xiàn)行法律法規(guī)相銜接。
據(jù)了解，目前廣東省正在制定有關(guān)宅基地管理辦法。
雖然中央政府在今年的一號文件中再次鼓勵(lì)農(nóng)村土地合法、自愿的轉(zhuǎn)讓，同時(shí)，使用農(nóng)村土地租賃物作為銀行貸款抵押的試驗(yàn)似乎也在取得進(jìn)展，但一號文件也再次重申禁止改變農(nóng)村土地用途。
在此背景下，《規(guī)劃》所涉的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)問題，在現(xiàn)行土地法的框架下依舊較為敏感。
“目前，城市土地屬于國有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體所有，后者被國家征用為國有建設(shè)用地后，才能在城市土地市場交易。”廣東省社會科學(xué)院現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略研究所經(jīng)濟(jì)師葉嘉國向記者表示，由于政府對建設(shè)用地的壟斷，目前的征地補(bǔ)償與集體土地實(shí)際價(jià)值又不相對等，農(nóng)民的權(quán)益容易受損。因此集體建設(shè)用地不經(jīng)征地而直接入市流轉(zhuǎn)，成為不少人期待的改革方向。
今年1月18日，深圳開始試點(diǎn)允許城中村集體建設(shè)用地中的工業(yè)用地上市流轉(zhuǎn)。盡管所涉及的只是集體建設(shè)用地中“部分土地權(quán)益有爭議，政府拿不回，集體用不了”的工業(yè)用地，但仍被認(rèn)為是邁出土改的重要一步。
羅必良認(rèn)為，《規(guī)劃》的實(shí)施必須解決的兩大問題，一是土地和宅基地是集體的，農(nóng)民并不是土地產(chǎn)權(quán)的主體，怎么有資格流轉(zhuǎn)交易？這從法理上還說不通。
二是，如果土地可以流轉(zhuǎn)，所有收益就應(yīng)該是農(nóng)民的嗎？集體是否也應(yīng)該有一部分，否則集體將沒有收益來源，集體經(jīng)濟(jì)無從做起。
“《規(guī)劃》及其細(xì)則必須有個(gè)解釋。如果不解決好這個(gè)問題，將會帶來耕地流失等一大串問題。”羅必良說。
“要真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民承包地、房屋、宅基地的流轉(zhuǎn)，目前尚有不少工作要做。”深圳市一位參與舊城改造的開發(fā)商人士向記者介紹，首先需要明確農(nóng)民承包地、房屋、宅基地的所有權(quán)、控制權(quán)以及確權(quán)發(fā)證，但在當(dāng)下的廣大農(nóng)村，相關(guān)的土地使用權(quán)證都沒有下發(fā)。
“近些年，在部分地區(qū)，地方官員希望通過農(nóng)地調(diào)查解決問題，一旦產(chǎn)權(quán)明晰，則可以頒發(fā)相應(yīng)的耕地和宅地使用權(quán)證。正如非盈利機(jī)構(gòu)美國農(nóng)村發(fā)展研究所Landesa 的律師高宇給出的解釋，農(nóng)民應(yīng)該與村里簽署合約，獲得縣一級政府頒發(fā)的承包土地使用權(quán)證。此外，農(nóng)民應(yīng)該得到宅基地使用權(quán)證和房產(chǎn)證。但在最近所做的調(diào)查中，Landesa 發(fā)現(xiàn)中國只有37%的農(nóng)村家庭簽署合約并有土地使用權(quán)中，77%的家庭只有其中一項(xiàng)。”渣打銀行大中華區(qū)研究部主管王志浩在其一份研究報(bào)告中如此分析。
而從廣東省國土廳傳出的消息稱，從去年開始，全省就著力完成集體土地確權(quán)發(fā)證到村民小組；同時(shí)推動農(nóng)地、林地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)到農(nóng)戶；此外，宅基地及農(nóng)民房屋的登記發(fā)證也在穩(wěn)步推進(jìn)當(dāng)中。
據(jù)了解，目前廣東省也正積極準(zhǔn)備盡快出臺宅基地管理辦法。
深圳、廣州的探索
作為廣東省兩大主要經(jīng)濟(jì)中心城市，在試行農(nóng)民出讓宅基地和土地方面，城市用地指標(biāo)亦最為緊缺的廣州早已躍躍欲試。
1月18日，深圳市召開新聞發(fā)布會，宣布了一套旨在優(yōu)化空間資源配置，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的“1+6”文件。在該套文件中，深圳市明確，將原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位可用的產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，納入全市統(tǒng)一的土地市場，以有效拓展該市產(chǎn)業(yè)用地來源。
而作為廣東省的省會城市廣州，在宅基地流轉(zhuǎn)政策方面開始先行先試去年底出臺的《廣州市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地管理制度創(chuàng)新試點(diǎn)方案的實(shí)施意見》就已提出，探索空閑宅基地收購和退出機(jī)制。
據(jù)了解，廣州還準(zhǔn)備在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的村集體經(jīng)濟(jì)組織集中建設(shè)公寓式農(nóng)民住宅，并有望在今年內(nèi)完成政策制定及試點(diǎn)工作。而選址地有望位于廣州北部農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的區(qū)域。
廣州市國土房管局相關(guān)人士透露，廣州農(nóng)村目前存在部分農(nóng)民已經(jīng)長期不居住并且空閑的宅基地，之前一直沒有政策能夠使這些宅基地利用起來。為此，廣州將探索建立舊宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制，使空閑的宅基地通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞津v空出來，通過政府購買以后再安排給新的農(nóng)民住房，或者拆了以后騰出指標(biāo)在其他地區(qū)使用，以達(dá)到控制用地目的。
據(jù)悉，廣州去年已按照國土資源部的要求，開展農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，到去年底前完成90%以上已依法取得的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)的登記發(fā)證工作。
值得一提的是，在這次發(fā)證工作中，城中村宅基地也要確權(quán)登記，單獨(dú)列表造冊。
“在確權(quán)跟上的基礎(chǔ)上，政府還要做細(xì)致的配套規(guī)劃，不能一放就亂，亂了又收。”葉嘉國表示，對于土地流轉(zhuǎn)交易的規(guī)則，必須有明確規(guī)定，出讓土地的交易雙方必須限制在一個(gè)區(qū)域范圍內(nèi)，如優(yōu)先本鎮(zhèn)、本集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而不是放開流轉(zhuǎn)；同時(shí)必須保障農(nóng)民權(quán)益，保護(hù)耕地，再者也不能引發(fā)投機(jī)。
