黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”，農(nóng)民宅基地用益物權(quán)是其中的重要組成部分。伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和改革開放的進(jìn)程，農(nóng)村宅基地制度已與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民發(fā)展的需要嚴(yán)重脫節(jié)，農(nóng)民宅基地用益物權(quán)的貧乏也導(dǎo)致了大量的問題的出現(xiàn)，尤其是使農(nóng)民無法以自己的土地權(quán)利主動參與并分享工業(yè)化和城市化的利益，難以從土地權(quán)利中實現(xiàn)其市民化的有效經(jīng)濟(jì)支持，應(yīng)盡快得到改善。
一、農(nóng)民宅基地用益物權(quán)不完善及其導(dǎo)致的問題
1.農(nóng)村宅基地所有權(quán)主體虛位、土地所有權(quán)權(quán)能被行政權(quán)力侵犯現(xiàn)象嚴(yán)重。自1962年以來，農(nóng)村宅基地所有權(quán)和使用權(quán)被分離至今。雖然我國法律明確規(guī)定，農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)使用宅基地，但作為主體地位的集體經(jīng)濟(jì)組織是“村”還是“組”，在實際操作中比較模糊。這種產(chǎn)權(quán)不明確的情況，導(dǎo)致對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的“責(zé)、權(quán)、利”缺乏明確界定，進(jìn)一步導(dǎo)致所有權(quán)人難以行使依法占有、使用、收益和處分的權(quán)利，土地所有權(quán)權(quán)能被弱化。由于農(nóng)村土地所有權(quán)主體虛位，轉(zhuǎn)而由村干部代行了部分所有權(quán)人的權(quán)利，從而導(dǎo)致宅基地使用權(quán)的分配受行政力量的干預(yù)非常嚴(yán)重。由于這種行政力量的干預(yù)，分配制度缺乏透明度，一些權(quán)力大、地位高的人可以取得更多的宅基地使用權(quán)。這不僅造成土地資源的不合理分配，也不利于農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。
2.農(nóng)民宅基地用益物權(quán)權(quán)能不完整，農(nóng)民分享宅基地增值收益難。在《物權(quán)法》中，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)被明確界定為用益物權(quán)。該法明確規(guī)定：“用益物權(quán)人對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。”但在具體講到宅基地使用權(quán)時，卻規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利”，而未提到收益權(quán)?！段餀?quán)法釋義》中也只提到“宅基地使用權(quán)是一種帶有社會福利性質(zhì)的權(quán)利，是農(nóng)民的安身之本，宅基地使用權(quán)是農(nóng)民基于集體成員身份而享有的福利保障。”并認(rèn)為“保障功能依然是宅基地使用權(quán)制度的首要功能”，沒有提到農(nóng)民宅基地的收益權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。可見，宅基地用益物權(quán)在法律上表達(dá)模糊、自相矛盾，存在先天不足，政策法規(guī)沒有跟進(jìn)，以致農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)往往受到忽視和侵害。在近幾年的村莊整理、宅基地?fù)Q房、集中居住等改革過程中，一般只對農(nóng)民的房屋給予補償，而不考慮農(nóng)民宅基地和其上房屋的收益權(quán)。對于整理節(jié)約出的建設(shè)用地出讓收益和增值收益，農(nóng)民很難分享。
3.農(nóng)村宅基地規(guī)劃和配置制度不合理，宅基地浪費問題突出。首先，長期以來，由于我國村莊建設(shè)缺乏合理規(guī)劃，有的基本上沒有任何規(guī)劃。同時，由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得是基于農(nóng)戶身份的一種福利分配方式無償、無限期向農(nóng)民提供，造成土地使用者對土地的不珍惜，容易產(chǎn)生宅基地超占、多占和閑置的現(xiàn)象，造成土地資源的浪費。在使用過程中，對宅基地使用權(quán)還普遍存在著一種認(rèn)識上的偏差，認(rèn)為宅基地是私有財產(chǎn)，自己即使不使用，也不許別人使用，即使閑置拋荒，別人也無權(quán)過問。宅基地主人擁有使用的權(quán)利，卻沒有合理利用的義務(wù)。在我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中，伴隨著農(nóng)村人口的歷史性遷徙，全國2億畝農(nóng)村宅基地有10%～15%處于閑置狀態(tài)。在勞務(wù)輸出地區(qū)，房屋和宅基地閑置問題更為突出。
4.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍，限制流轉(zhuǎn)政策流于形式。國家對宅基地的流轉(zhuǎn)在法律上有著嚴(yán)格的限制，但在實際中，各種形式的宅基地流轉(zhuǎn)一直存在，農(nóng)民對宅基地和房屋具有更強(qiáng)的財產(chǎn)權(quán)利要求。宅基地隱性交易在城市郊區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)非常普遍，一般以房屋流轉(zhuǎn)的形式進(jìn)行，包括房屋租賃、房屋買賣、合作建房等形式。其中，房屋租賃和房屋買賣這兩種形式比較普遍。可以說，宅基地流轉(zhuǎn)具有較強(qiáng)的市場基礎(chǔ)，而限制流轉(zhuǎn)的政策不僅流于形式，還導(dǎo)致宅基地使用和流轉(zhuǎn)情況難以摸清，宅基地相關(guān)管理缺乏真實情況依據(jù)。
5.“房地關(guān)系”模糊，損害了農(nóng)民住房的基本市場價值，限制了農(nóng)民增收及市民化進(jìn)程。房地關(guān)系是指農(nóng)村中農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)與宅基地使用權(quán)的關(guān)系。我國法律承認(rèn)農(nóng)民房屋是農(nóng)民的私有財產(chǎn)，農(nóng)民對其房屋有完全所有權(quán)，包括農(nóng)民對其房屋擁有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，相應(yīng)的就應(yīng)該有買賣、出租、贈與和抵押的權(quán)利。但由于房屋財產(chǎn)權(quán)和宅基地使用權(quán)沒有很好地分開，導(dǎo)致農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)權(quán)利并不完整，甚至缺乏起碼的產(chǎn)權(quán)登記與證明。就農(nóng)村房屋的客觀經(jīng)濟(jì)價值來看，農(nóng)民往往將很大一部分收入都投入到住宅建設(shè)上，房屋一般構(gòu)成了農(nóng)民主要財富的形態(tài)，是大多數(shù)農(nóng)民最主要、最值錢的財產(chǎn)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民房屋能否流轉(zhuǎn)，直接關(guān)系到農(nóng)民的財產(chǎn)能否轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)進(jìn)而轉(zhuǎn)化為資本，并在流動中發(fā)生增值，實現(xiàn)農(nóng)民財產(chǎn)性收益。在城鎮(zhèn)化與農(nóng)民市民化進(jìn)程中，農(nóng)民迫切需要資金來解決自己在城鎮(zhèn)中購房、創(chuàng)業(yè)等問題。而由于農(nóng)民房屋的可處置性與宅基地使用權(quán)的不可對外流轉(zhuǎn)之間存在矛盾，農(nóng)民房屋實際上很難變成財產(chǎn)，不能為進(jìn)城落戶提供有效的經(jīng)濟(jì)支撐。宅基地制度已與經(jīng)濟(jì)發(fā)展脫節(jié)，應(yīng)盡快改革完善。
二、完善農(nóng)民宅基地用益物權(quán)的幾點思考
1.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中應(yīng)強(qiáng)化宅基地制度改革設(shè)計的全局性和系統(tǒng)性。首先，農(nóng)村宅基地管理制度是農(nóng)村土地管理制度的重要組成部分，也是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的重要載體之一。完善和強(qiáng)化農(nóng)民對宅基地的用益物權(quán)，將用益物權(quán)延伸到“收益權(quán)”和“處置權(quán)”的制度設(shè)計中，以對整個農(nóng)村土地管理制度和集體產(chǎn)權(quán)制度作全面把握。同時，農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)現(xiàn)狀還直接影響著我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，農(nóng)民自己在宅基地上合法建造的房屋不具有完整產(chǎn)權(quán)，不能抵押、擔(dān)保，也不能出售給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外人，直接制約著農(nóng)民財產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)進(jìn)而實現(xiàn)在城鎮(zhèn)定居的可能。因此，有必要在城鎮(zhèn)化背景下對宅基地制度作出改革和完善。
2.增強(qiáng)宅基地制度改革的法治性，把宅基地制度和宅基地權(quán)益體系的改革納入法治化軌道。宅基地制度初始的設(shè)立目的，是保障村民“居者有其屋”。因此，法律法規(guī)明確規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地上建住宅，不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。農(nóng)民宅基地具有“無償取得、自有自用、無限期使用”的屬性。因而在現(xiàn)行法律框架下，農(nóng)戶對宅基地的權(quán)益僅限于“占有權(quán)”和“使用權(quán)”，缺乏“處置權(quán)”和“收益權(quán)”。這種制度設(shè)計已經(jīng)嚴(yán)重滯后。當(dāng)前，農(nóng)村宅基地制度改革的目標(biāo)應(yīng)該是將宅基地用益物權(quán)的賦予與一般用益物權(quán)同步，將宅基地用益物權(quán)延伸到處置權(quán)和收益權(quán)。這就涉及到修改有關(guān)宅基地不得抵押等法律規(guī)定。我國缺少一部比較完整的農(nóng)村宅基地和農(nóng)民房產(chǎn)法律。因此，應(yīng)盡快出臺宅基地管理法。
3.重視宅基地用益物權(quán)實現(xiàn)途徑的差異性，應(yīng)完善相關(guān)政策。我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村情況千差萬別。國土資源部調(diào)查顯示，全國2億畝的農(nóng)村宅基地約9%處于閑置狀態(tài)。但還有很多地區(qū)的宅基地供求矛盾已經(jīng)非常緊張，農(nóng)民蓋房子無法獲批宅基地，農(nóng)民家庭居住情況相當(dāng)擁擠。如果放開宅基地市場，大量宅基地的使用權(quán)，將被財力雄厚城鎮(zhèn)居民獲得。一部分農(nóng)民會受益，但宅基地使用成本會大幅度提高。因此，必須從地區(qū)差異性出發(fā)，研究有條件、有范圍地擴(kuò)大宅基地流轉(zhuǎn)。
三、改革建議
1.加強(qiáng)宅基地管理立法體系建設(shè)，明確農(nóng)民宅基地為永久性用益物權(quán)。針對目前宅基地管理方面立法滯后且法律效力低下的問題，應(yīng)加強(qiáng)宅基地管理立法的力度，完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)的立法體系，全方位、多角度地規(guī)定宅基地使用權(quán)，使農(nóng)村宅基地使用權(quán)有法可依。應(yīng)當(dāng)制定一部完整的《農(nóng)村宅基地使用法》，并在總結(jié)宅基地地方立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定《農(nóng)村宅基地管理條例》，明晰宅基地產(chǎn)權(quán)、流轉(zhuǎn)、收益分配及宅基地登記發(fā)證等問題。構(gòu)建農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律體系，是完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度、完善農(nóng)民宅基地使用權(quán)權(quán)能的前提。在立法模式和路徑的選擇上，可通過修訂《土地管理法》對宅基地制度作出全面的規(guī)定。同時，按照《土地管理法》規(guī)定的精神和原則，制定《農(nóng)村宅基地使用條例》，在施行一段時間后再總結(jié)經(jīng)驗，制定一部《中華人民共和國農(nóng)村宅基地使用法》。在農(nóng)村宅基地新法規(guī)出臺后，立即開展農(nóng)民住宅普查(清查)、登記和確權(quán)，在此基礎(chǔ)上頒發(fā)證書。
2.建立差別化有償使用的宅基地使用制度，提高宅基地使用效率。歷史地看，我國的農(nóng)村宅基地制度是一種“獲得無成本，退出無補償”的制度。一方面，會使土地使用效率低下;另一方面，也成為農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化的障礙。建議農(nóng)村集體組織成員的宅基地使用權(quán)仍然采取無償永久使用的制度，但若其面積超過規(guī)定，就應(yīng)交納超額使用費。逐步建立差別化、有償使用的宅基地使用制度。
3.探索建立有條件的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，實現(xiàn)農(nóng)民宅基地使用權(quán)的市場價值。首先，建立宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記制度。對宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記發(fā)證主要表現(xiàn)在以下功能：對宅基地使用權(quán)人權(quán)利確認(rèn)，賦予宅基地使用權(quán)人的法律效力，依靠國家的強(qiáng)制力加以保護(hù)。同時，為流轉(zhuǎn)提供基礎(chǔ)。其次，制定宅基地流轉(zhuǎn)管理辦法，界定宅基地流轉(zhuǎn)內(nèi)涵與流轉(zhuǎn)原則，設(shè)計流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)客體、流轉(zhuǎn)用途、流轉(zhuǎn)方式等條件，規(guī)范流轉(zhuǎn)合同。流轉(zhuǎn)方式應(yīng)限于三類：內(nèi)部流轉(zhuǎn)、出租收取宅基地使用權(quán)租金、入股分享宅基地使用權(quán)股金收益。明確宅基地流轉(zhuǎn)條件，只有一處農(nóng)村房產(chǎn)的不得流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)入方不得囤積炒作宅基地，宅基地不得私自用于小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)等。第三，嚴(yán)禁利用行政手段強(qiáng)迫命令、威逼利誘農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，防范借宅基地流轉(zhuǎn)侵害農(nóng)民宅基地權(quán)益。
4.賦予農(nóng)民宅基地收益權(quán)，建立宅基地增值收益分享機(jī)制。探索億萬農(nóng)民進(jìn)城過程中宅基地用益物權(quán)的利益實現(xiàn)機(jī)制和保護(hù)機(jī)制，實現(xiàn)宅基地用益物權(quán)的財產(chǎn)化，建立農(nóng)村宅基地用益物權(quán)的交易市場和交易機(jī)制，首先應(yīng)明確農(nóng)民對宅基地的收益權(quán)。一要明確農(nóng)民集體對宅基地整理置換活動中節(jié)約宅基地所有權(quán)的收益權(quán)，農(nóng)民集體和農(nóng)戶都應(yīng)分享適當(dāng)比例的股份或份額，享受節(jié)約出的土地增值的收益。同時，對因征地被迫讓出宅基地的農(nóng)民，不僅要按市場價格補償其房屋損失，還應(yīng)當(dāng)按照市場方式補償其宅基地權(quán)益損失。
5.開展宅基地使用權(quán)抵押試點，逐步向全國推開。農(nóng)民要致富、要發(fā)展，就需要資金，需要獲得貸款進(jìn)行投資，但現(xiàn)在農(nóng)民普遍存在貸款難問題，原因之一就是沒有抵押物。新的《物權(quán)法》也沒有為農(nóng)民以宅基地使用權(quán)進(jìn)行抵押提供明確的法律依據(jù)，而銀行大都不愿意接受沒有土地作為抵押物的農(nóng)村住房進(jìn)行抵押。這在一定程度上影響了農(nóng)村的發(fā)展、農(nóng)民的致富和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。建議在有條件的地區(qū)積極探索農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押試點，允許農(nóng)民通過評估，使農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榱鲃淤Y產(chǎn)，以獲得抵押貸款經(jīng)營發(fā)展。未來在政策配套的基礎(chǔ)上，可在全國大范圍推廣，將對我國“三農(nóng)”問題的解決將起到較大的推動作用。
6.探索宅基地有償退出路徑，建立宅基地有償收回制度。首先，為了防止農(nóng)民退出宅基地可能發(fā)生的流離失所問題，退出宅基地應(yīng)尊重農(nóng)民本人意愿。其次，對退出主體要有一定條件約束：戶主或其子女在農(nóng)村“一戶多宅”或在城鎮(zhèn)有房產(chǎn)，有穩(wěn)定的工作與收入來源，退宅后不再申請新宅基地的。國家和地方政府可以建立房屋補償與宅基地補貼機(jī)制，通過給予貨幣補貼、養(yǎng)老生活補助、在城鎮(zhèn)購買住房優(yōu)惠等，促進(jìn)條件成熟的農(nóng)民退出宅基地。第三，應(yīng)明確農(nóng)民放棄宅基地后，其承包地經(jīng)營權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)收益權(quán)不發(fā)生變化。第四，探索宅基地指標(biāo)“地隨人走”的模式。如，農(nóng)民搬遷可以采用土地置換的方式，原有宅基地復(fù)墾后指標(biāo)歸個人，可流轉(zhuǎn)取得收益，農(nóng)民到小城鎮(zhèn)或城市購買住宅的，騰出的宅基地也可折算為建設(shè)用地指標(biāo)或貨幣給個人。
