研究目的：通過分析土地征收價格的內(nèi)涵確定土地征收價格的評估方法。研究方法：文獻(xiàn)資料法和數(shù)理統(tǒng)計方法。研究結(jié)果：(1)當(dāng)前土地征收制度存在一定問題;(2)依據(jù)《農(nóng)用地估價規(guī)程》分析得出土地征收價格的構(gòu)成;(3)確定土地征收價格各構(gòu)成部分的計算方法。研究結(jié)論：土地征收價格應(yīng)包含對該土地未來預(yù)期收益價格和依賴該土地生存的農(nóng)民在失去該土地后應(yīng)獲得的基本社會保障和重新就業(yè)所必要的勞動技能培訓(xùn)所需投入的成本，為了保障農(nóng)民權(quán)益，同時還需確定土地征收產(chǎn)生的增值收益分配系數(shù)。
關(guān)鍵詞：土地征收 價格構(gòu)成與確定
一、當(dāng)前我國土地征收制度存在的問題
1、在法律、法規(guī)中缺乏對公共利益的明確界定
2004年3月14日《中華人民共和國憲法修正案》將憲法中第10條第3款內(nèi)容修訂為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補(bǔ)償”，2004年8月，《土地管理法》中的第2條第4款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，以上兩項法律內(nèi)容即為我國土地征收制度的法律依據(jù)，但是何為“公共利益”，并無相關(guān)的法律解釋。這種法律內(nèi)容界定的缺失造成了當(dāng)前一部分地方政府濫用行政權(quán)力征收土地的現(xiàn)象，使得被征地農(nóng)民的合法權(quán)益被損害。
2、征地價與出讓價之間存在較大差異
當(dāng)前征地制度最為被征地農(nóng)民所詬病的一點，即為土地征收價與土地出讓價之間存在較大差異，尤其是經(jīng)營性用地，差距甚至有可能達(dá)到百倍之多。目前政府公布的征地區(qū)片價多為十幾萬至幾十萬一畝，而在土地招拍掛市場，上千萬一畝的經(jīng)營性用地處處可見。以杭州市為例，根據(jù)《杭州市城區(qū)2009年征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》，最高級別區(qū)片貨幣補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)為27萬元/畝，而杭州市2009年—2012年經(jīng)營性用地的平均成交價格均在每畝千萬元以上，征地價格與出讓價格之間的差異造成被征收土地農(nóng)民心理落差。盡管政府對失地農(nóng)民的補(bǔ)償作出一些工作，但是無法否認(rèn)，失地農(nóng)民并未從自己賴以生存的生產(chǎn)資料的價值變現(xiàn)過程中獲得足夠的補(bǔ)償。
3、城郊結(jié)合部與偏遠(yuǎn)地區(qū)價格差異巨大
當(dāng)前土地征收主要發(fā)生在城市近郊與城郊結(jié)合部，該部分區(qū)域由于鄰近主城區(qū)，土地升值潛力較大，城市管理者與被征收農(nóng)民對此也有較為清醒的認(rèn)識，因此對于土地征收補(bǔ)償價格的確定，在參照征地區(qū)片價的基礎(chǔ)上，往往還通過拆遷獎勵、給予留用地指標(biāo)、發(fā)放較高額度的過渡安置費等方式提高補(bǔ)償價格。同樣是土地被征收，偏遠(yuǎn)地區(qū)土地被征收農(nóng)民所獲征地補(bǔ)償費，與城郊結(jié)合部相比，則大大降低。
這部分土地征收，主要是為了大型能源、交通、水利工程的建設(shè)，從土地征收的目的性來看，符合公共利益的需要，但是從被征收農(nóng)民的角度來看，同樣是失去賴以生存的生產(chǎn)物資，其所獲補(bǔ)償則遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城郊結(jié)合部的被征收農(nóng)民。從土地利用的強(qiáng)度看，大型能源、交通、水利工程用地的征地強(qiáng)度高于城市建設(shè)用地，但從土地增值的角度看，城市建設(shè)用地的土地增值空間遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于大型能源、交通、水利工程用地，在這種情況下，農(nóng)民的社會保障價格如果完全按照土地轉(zhuǎn)用后的增值部分進(jìn)行分配，明顯違背了社會主義公平性的原則，因為被征收前同樣是農(nóng)用地，其土地權(quán)利、用途、保障功能等是沒有差別的。
4、失地農(nóng)民的社會保障制度不完善
城郊結(jié)合部失地農(nóng)民，其身份依舊是農(nóng)民，隨著城市范圍的擴(kuò)大，其生活方式逐漸融入城市，但是由于勞動技能、社會保障的差異，在補(bǔ)償金額過低的情況下，易于淪為城市貧民，偏遠(yuǎn)區(qū)域的失地農(nóng)民則由于賴以生存的生產(chǎn)資料喪失，一般很難維持原有的收入水平，甚至造成區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后。
此外，對于補(bǔ)償金額的利用，失地農(nóng)民往往無法進(jìn)行長遠(yuǎn)有效的規(guī)劃，加之對學(xué)習(xí)新的生產(chǎn)技能的準(zhǔn)備不充分，對身份轉(zhuǎn)變的應(yīng)變能力有一定欠缺，造成的后果是有很大比例部分失地農(nóng)民坐吃山空，最終喪失收入來源。根據(jù)九三學(xué)社2003 年進(jìn)行的一項調(diào)查表明，60%的失地農(nóng)民生活處于十分困難的境地，有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)收入、沒有因失地影響基本生活的只占30%[1]。當(dāng)前的土地征收工作關(guān)注于補(bǔ)償金額的確定與發(fā)放，對失地農(nóng)民在失地后的長期社會保障制度建立方面以及如何協(xié)助失地農(nóng)民適應(yīng)身份變更方面有一定欠缺。
二、土地征收價格構(gòu)成與內(nèi)涵
一、從《農(nóng)用地評估規(guī)程》的角度分析土地征收價格
對于土地征收價格的構(gòu)成，從產(chǎn)權(quán)角度看，土地征收價格=土地所有權(quán)+土地使用權(quán)+社會保障權(quán)。從資源經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，農(nóng)地征收價格=農(nóng)地質(zhì)量價格+農(nóng)地社會價值量化值[2]。從農(nóng)用地價值完全補(bǔ)償?shù)慕嵌瓤矗鞯貐^(qū)片價=農(nóng)用地經(jīng)濟(jì)價格+社會保障價格+社會穩(wěn)定價格+生態(tài)價格[3]。從成本角度看，農(nóng)地征收價格=生產(chǎn)資料價格+生活資料價格+合理預(yù)期[4]。有學(xué)者認(rèn)為征地價格=農(nóng)用地價格+土地轉(zhuǎn)用后增值的區(qū)段平均值的分割值，土地增值分割的區(qū)間是：國家確定的最低社會保障標(biāo)準(zhǔn)至100%[5]。
從土地評估的角度看，《農(nóng)用地估價規(guī)程》[6](以下簡稱《規(guī)程》)中明確了農(nóng)用地價格的計算方法，基本類同于城鎮(zhèn)土地估價方法。但農(nóng)用地價格并不等同于土地征收價格，由于土地征收造成的產(chǎn)權(quán)、用途等條件的改變，直接造成被征地農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)資料的喪失，因此對于土地征收價格的計算還需考慮以下四項因素，即：
一、權(quán)利因素，指國家征用集體土地農(nóng)用地時，因土地所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移對土地征收價格的影響;
二、用途因素，指國家征用集體土地農(nóng)用地時，因土地用途發(fā)生轉(zhuǎn)變對土地征收價格的影響;
三、社會保障因素，指影響土地征收價格的社會保障條件，包括農(nóng)民應(yīng)獲得的基本生活保障、教育及再就業(yè)培訓(xùn)等;
四、其他因素，指影響土地征收條件的個別條件，包括農(nóng)業(yè)外收入狀況、農(nóng)民生產(chǎn)和生活方式對土地的依賴程度、農(nóng)民平均文化水平及農(nóng)業(yè)外就業(yè)的意識和能力等。
當(dāng)前農(nóng)用地的征地區(qū)片價計算方法主要采用疊加法，即在農(nóng)用地基準(zhǔn)地價評估的基礎(chǔ)上，疊加農(nóng)用地社會保障價格，這一方法僅計算生產(chǎn)資料價格與社會保障價格，對于由于征地引起的權(quán)利價值未予充分考慮。因此可認(rèn)為，現(xiàn)行征地區(qū)片價的計算方法與土地征收價格的內(nèi)涵存在一定的差異，對被征收農(nóng)地的價值有所低估。
2、土地征收價格的內(nèi)涵與構(gòu)成
筆者以為，土地征收價格的內(nèi)涵應(yīng)該是在土地征收過程中產(chǎn)生的反映農(nóng)民生產(chǎn)資料所有權(quán)轉(zhuǎn)移、社會保障功能喪失、土地權(quán)利變化、生活方式改變等變化的各種價格的結(jié)合。
綜上所述，土地征收價格的構(gòu)成應(yīng)包括：原有農(nóng)用地作為生產(chǎn)資料的價格以及由于征收對農(nóng)用地權(quán)利、生活保障、生活方式等造成相應(yīng)變化而產(chǎn)生的價格。即：土地征收價格=生產(chǎn)資料價格+社會保障價格+權(quán)利變化價格+其他因素價格。
三、土地征收價格的確定
1、生產(chǎn)資料價格
農(nóng)地的生產(chǎn)資料價格即農(nóng)用地價格，是指在正常條件下，依據(jù)農(nóng)用地的自然因素、社會經(jīng)濟(jì)因素和特殊因素，農(nóng)用地所能實現(xiàn)的價格。根據(jù)《規(guī)程》說明，可采取收益還原法、市場比較法、成本逼近法、剩余法、基準(zhǔn)地價法進(jìn)行評估，與國有建設(shè)用地土地評估方法類似，故具體評估方法，在此不予贅述。
2、社會保障價格
社會保障價格包括農(nóng)民應(yīng)獲得的基本生活保障、教育及再就業(yè)培訓(xùn)等，可分為基本生活費、教育費、再就業(yè)培訓(xùn)費三大類。《規(guī)程》中規(guī)定了社會保障價格測算公式，按照數(shù)理統(tǒng)計原理，抽取一定數(shù)量的村或村民小組為樣點，測算不同年齡組的人均社會保障價格。公式如下[7]：
上述公式為當(dāng)前土地征收中社會保障價格的主要計算依據(jù)，主要影響計算結(jié)果的數(shù)據(jù)為基本生活費與人均教育和再就業(yè)培訓(xùn)費用兩項，目前計算基本生活費多以居民最低生活保障費為標(biāo)準(zhǔn)，付梅臣等認(rèn)為，社會保障應(yīng)該是失地者生活水平不降低的擔(dān)保，而不是全部人員的養(yǎng)老保險[8]，筆者對此表示贊同，因此認(rèn)為，生活費應(yīng)以社會最低工資為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計算。人均教育和再就業(yè)培訓(xùn)費用計算方法，主要依據(jù)勞動技能培訓(xùn)所需費用計算，但是由于培訓(xùn)需要政府部門加強(qiáng)組織，故該部分費用往往不計入社會保障價格，而是通過征收后由勞動技能培訓(xùn)部門組織無償培訓(xùn)的方式得以體現(xiàn)。
3、土地權(quán)利變化、其他因素價格
筆者以為，此二項價格即為農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地其土地增值空間中被征收農(nóng)民應(yīng)分享部分。從土地評估的角度來看，直接計算此二項價格目前無法提供有效的依據(jù)，但是可調(diào)查被征收農(nóng)地總面積與土地招拍掛總收入以及土地出讓總成本等數(shù)據(jù)，然后根據(jù)增值收益分配比例計算該部分價格。
如前文所述，農(nóng)地征收價格與經(jīng)營性用地招拍掛價格之間差距巨大，其增值收益部分被政府獲取，正是當(dāng)前被征收農(nóng)民對土地征收制度不滿之處所在。關(guān)于農(nóng)地征收后土地增值的分配，理論界基本形成了“漲價歸公”、“漲價歸私”、“公私兼顧”三種觀點，筆者認(rèn)為，“漲價歸公”是對被征地農(nóng)民土地權(quán)利的漠視，“漲價歸私”則是對城市發(fā)展對土地增值效應(yīng)意識的淡薄，二者皆不可取，“公私兼顧”則綜合考慮了政府在城市發(fā)展建設(shè)中的貢獻(xiàn)與被征地農(nóng)民的權(quán)益，是目前較為可取的分配原則。土地增值收益分配系數(shù)的確定目前尚無可依據(jù)的市場案例，更多的取決于國家及地方政府的政策取向。
根據(jù)中共中央十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”，表明通過土地制度改革的積極探索，農(nóng)民的土地權(quán)益將得以進(jìn)一步實現(xiàn)，為此，各地可參照以前針對工礦企業(yè)劃撥土地搬遷時對土地增值收益分配的一些做法?？偟脑瓌t是體現(xiàn)集體土地所有權(quán)的應(yīng)有權(quán)利，保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。
四、結(jié)語
土地征收價格的組成與確定，關(guān)系到廣大被征收農(nóng)民的切身利益，是構(gòu)建社會主義和諧社會的必要條件，筆者從內(nèi)涵的角度分析了農(nóng)地征收價格的構(gòu)成，并提出各部分價格的確定方法，但是土地征收價格的確定不是僅憑借理論研究所能解決的，它需要國家政策、評估方法與社會發(fā)展相結(jié)合，需要進(jìn)一步的改革與創(chuàng)新，才能建立行之有效的評估體系，使其更好的為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步服務(wù)。
