來源：南方日報
今年初，省長朱小丹在政府工作報告中指出，目前，廣東城鎮(zhèn)化率預計達67.4%，比五年前提高4.3個百分點。近期出臺的《廣東省城鎮(zhèn)化發(fā)展“十二五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）提出，“十二五”期間全省城鎮(zhèn)化率（城鎮(zhèn)人口占常住人口的比例）每年提高0.8個百分點左右，2015年達到70%。除了數量，未來廣東推進城鎮(zhèn)化將更加重視質量的提升。
對于農民如何融入城鎮(zhèn)，《規(guī)劃》提出，未來允許轉戶農民在自愿的基礎上，出讓承包地、房屋、合規(guī)面積的宅基地并獲得財產收益。
雖然相關措施實施仍需時日，但已引發(fā)社會各界關注與熱議。近日，南方日報特邀四位農村發(fā)展與城鎮(zhèn)化問題專家，對相關問題進行了探討。
撰文：南方日報記者戎飛騰劉進實習生黃燕銀潘麗娜統(tǒng)籌：盧軼本欄圖片均為資料圖
城市環(huán)境質量被提上重要議程
南方日報：數據顯示，廣東省的城鎮(zhèn)化率已超過60%，珠三角地區(qū)更是接近80%。在過去5至10年的探索中，呈現(xiàn)出了哪些特點？
馬向明：首先，中心城市的發(fā)展取得了明顯的成就，城鎮(zhèn)群在穩(wěn)步推進。早年珠三角被稱為“世界的工廠”，以工業(yè)為主要特色；“十一五”期間，其服務功能逐步加強，從“制造業(yè)基地”向以服務為主的城市經濟穩(wěn)步轉型。我想這是一個最明顯的特征，也奠定了廣東省在全國經濟中的重要地位。
另外，人居環(huán)境的質量有較明顯提高。2000年之后，廣東越來越重視城市環(huán)境的提高。大家逐步意識到，要通過城市環(huán)境質量的提升來推動城市經濟的轉型和發(fā)展，城市環(huán)境的質量被提上了重要的議程。
但是，一些問題仍然存在。廣東最大的問題應該在三方面：一是區(qū)域發(fā)展不平衡；二是生態(tài)環(huán)境問題，因為生產高度聚集在珠三角、人口大量聚集，對環(huán)境造成了巨大的壓力；另外是外來人口較多，怎么樣提高他們的市民化水平，這是廣東比較特別的一個問題。
南方日報：城鎮(zhèn)化“十二五”規(guī)劃中，對解決這些問題有什么創(chuàng)新？
馬向明：一個大的整體的思想是：不單純再追求量，更重視追求質的提高。城鎮(zhèn)化成長到一定的量以后，就會走向穩(wěn)步。這就需要在城鎮(zhèn)人口、用地規(guī)模不增加的情況下，不斷提高城市的經濟效益。
但是，我們說不追求量的增長，特別是在全省范圍內。我們剛剛說廣東存在區(qū)域發(fā)展不均衡，所以外圍地區(qū)的擴容提質也是《規(guī)劃》的重要內容。
土地自由流轉有利于農民進城
南方日報：《規(guī)劃》提到允許農民自由流轉土地。我們應該如何認識這一提法？
羅必良：農村的土地流轉其實早已有之，無論是中央還是廣東省政府一直都是鼓勵的。至于宅基地和農民房屋的自由流轉，以前政策上并沒有放開，但在民間私下交易是很普遍的。這種行為從來沒有一個合法、規(guī)范的交易平臺。
《規(guī)劃》提到了“入市流轉”，不要把它理解為一個純市場概念。如果超越了這個概念，我認為是錯誤的，后遺癥也是很麻煩的。
但在這里，還有些問題讓我困惑：《規(guī)劃》說允許農民出讓宅基地，但宅基地是集體的，農民怎么有權出讓？能出讓的只是使用權；另外，土地流轉的所有收益就都是農民的嗎？集體是否也應該有一部分，否則集體對土地所有權如何表達？這些問題還應當進一步厘清。
不過，就《規(guī)劃》本身而言，是一個突破。
胡靖：按照憲法，農村土地屬于集體所有，農民對土地的所有權是通過集體所有表達出來的。土地不同于資本，是一個不可分割的整體，農民如果可以直接通過市場流轉土地，是否意味著可以越過集體處置土地？
還需注意的是，允許農民自由出讓，同時也意味著資本可以自由購買。如果缺乏相應的限制和監(jiān)管，也有可能給農村帶來不小的麻煩。
當然，這些現(xiàn)在只是一個規(guī)劃，表述也比較模糊，具體還要看下一步的細則如何出臺。
馬向明：我覺得這是一個方向。我們的城鎮(zhèn)化中有個很重要的問題是：農民怎么進城。從30年的城鎮(zhèn)化歷程來看，進城之后回到農村的人少之又少，但是土地作為他們的保障不可流通。這造成農民去到城市，只能帶著勞動力成本，生存很艱難。如果土地可以作為他的資產，讓他離開農村的時候有些資本可以帶進城里，那對于他進城就更有利了。
農民可憑土地獲得財產性收益
南方日報：目前，一些地區(qū)的農村土地確權工作還沒完成。《規(guī)劃》提出允許農民自由流轉土地，意義在哪里？
羅必良：首先，可以交易就意味著賦予了土地財產權的概念，特別是宅基地和房屋的財產權。如果真的實施，是一大突破。
以前農民只能進行就業(yè)型轉移，而不能進行創(chuàng)業(yè)型轉移，農民所獲得的往往是勞動性收益，而不是財產性收益，農民只有產品收益，而沒有資本收益。如果賦予農民土地財產權，農民將不僅是勞動者，還有可能成為投資股東，這將給整個社會的資本結構帶來很大的變化，也將是未來經濟真正的增長點。
其次，一直以來，廣東城鄉(xiāng)二元結構差異較大。沒有農民參與的城鎮(zhèn)化是不完整的城鎮(zhèn)化。在新型城鎮(zhèn)化中，農民必須融入進去，不僅是一個參與者、一個建設者，還可以是一個投資者。因此，合理合法合規(guī)的流轉，有利于土地通過市場交易的形式集中起來。
這樣的城鎮(zhèn)化，既能推進工業(yè)、城市用地的集約化質量，農民也能更容易地融入進去。這才是新型工業(yè)化用地的核心。
黨國英：從長遠來看，農村土地確權一定會實現(xiàn)的，如果沒有確權，沒有人會愿意來買農民的土地，確權是土地交易的前提。既然《規(guī)劃》中明確了允許土地流轉，確權工作將會加速，有利于推動市場化。
馬向明：在過去的30年間，由于土地沒有確權到人，而且沒有土地處置權，農民唯一能把土地轉到自己名義下的方式就是建房。這是一些城鄉(xiāng)結合部密密麻麻建滿了房子的重要原因。
如今隨著村民素質的提高，應該探討他們怎么自主地處置自己的土地，如果土地能夠流轉起來，他們可以比較明智地去處理。目前，我覺得通過允許土地流轉，應該可以在相當程度上解決這種城市外圍土地的問題，有利于提高城鎮(zhèn)化的品質，也能提高土地的利用效率。
交易需要在公開平臺上競價
南方日報：對于將來出臺土地流轉的具體細則，可以從哪些方面著手規(guī)范？
羅必良：我認為至少應該有三個前提才能談自由流轉。
首先，是合理合法合規(guī)，自由出讓不是毫無約束的自由。農民并不是土地產權的主體，而只是一個利益相關者。我提出賦予農民財產權，是不是意味著給予其獨立的土地財產處置權呢？這點必須厘清。我們既要給農民賦權，又不能使其越位，這個問題怎么解決？《規(guī)劃》及其細則必須有個解釋。如果不解決好這個問題，將會帶來耕地流失等一大串問題。
其次，必須明確交易邊際及主體資格，避免引發(fā)投機。對于土地流轉交易的范圍，我認為最合理的是限制在縣域范圍內。否則會加大區(qū)域不平衡，短期內看似農民收益提高了，未來有可能后患無窮。
第三，鼓勵流轉，就必須形成一個流轉平臺。農民的土地如果要進行指標交易，必須在一個公開的平臺上競價。這里談交易，我認為更多的應該是財產性收益。平臺可以通過“土地銀行”的方式實現(xiàn)：比如說，我們不是有農村信用社嗎？那能不能也成立一個土地信用社？比如我有一畝地，現(xiàn)在我要出去打工了，我把這一畝地的經營權“存”進信用社，然后從中得到利息。這個利息取決于這塊土地轉給別人經營后的效益。
