2015年修正的行政訴訟法實施后，浙江全省法院每年新收行政案件較2015年前增長近3倍，年均達1.5萬件左右，其中近一半與農(nóng)村集體土地征收有關(guān)，主要由農(nóng)村住宅征收補償標準不一引發(fā)。實踐中，農(nóng)村住宅征收補償標準大致有“數(shù)人頭”為主和“數(shù)磚頭”為主兩種模式，分別以被征收住宅戶內(nèi)人口數(shù)目和被征收住宅面積作為依據(jù)，計算補償份額。對此，農(nóng)村住宅征收補償標準亟待明確統(tǒng)一。
一、存在問題
一是補償標準不統(tǒng)一，不利于推進依法行政。2019年修正的土地管理法未對農(nóng)村住宅的征收補償標準作出明確規(guī)定，而是授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市進一步制定。實踐中，各地關(guān)于農(nóng)村住宅征收補償缺乏統(tǒng)一規(guī)范，甚至不同建設(shè)項目有不同補償標準，互相攀比，嚴重影響依法行政。如溫州地區(qū)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)在“村改”中采用“附屬房”“老宅基地”“破房”等概念，鄉(xiāng)鎮(zhèn)間補償標準差距較大，當事人不滿情緒較重。又如南太湖新區(qū)不同街道的征收安置政策不統(tǒng)一，甚至同一街道不同區(qū)塊的征收安置政策也有差異，引發(fā)征收安置補償爭議，成為信訪案件的主要源頭。
二是未登記建筑等認定存有爭議，增加訴源治理難度。由于前幾年土地缺乏嚴格管理，未登記建筑等未能及時認定和處理，“一戶多宅”面臨理論爭議和實踐執(zhí)行的困難，各地出臺了“五花八門”政策，法院審查難度極大。以其作為依據(jù)，與土地管理法規(guī)定有沖突；不作為依據(jù)，影響農(nóng)村征地政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。永嘉縣人民法院近三年審結(jié)的涉農(nóng)村村民住宅征收補償案件中，近90%涉及未登記建筑補償爭議。“數(shù)磚頭”為主模式下，庭院、閣樓、過道、披屋、露臺等面積計算更是容易成為行政爭議內(nèi)容。
三是“征收暴富”現(xiàn)象仍然存在，拉大貧富差距。有的“拆舊建新”后原住宅未拆除，有的超面積審批建房，有的低價購買同村其他村民住宅，有的繼承取得住宅，導致其占有宅基地超規(guī)定面積，出現(xiàn)不少因“征收暴富”現(xiàn)象，加劇農(nóng)村貧富差異。四是不符合鼓勵生育導向，影響農(nóng)村人口增長。“數(shù)人頭”為主模式能刺激農(nóng)村人口的生育意愿，而農(nóng)村集體土地上住宅征收補償標準由“數(shù)人頭”轉(zhuǎn)向“數(shù)磚頭”為主，與鼓勵生育的人口政策不相符。
二、問題原因
一是法律規(guī)定的滯后。以前各地區(qū)均有相對統(tǒng)一的安置補償政策，如《杭州市征收集體所有土地房屋補償條例》明確規(guī)定，以戶內(nèi)人口數(shù)目確定安置面積，將原征收住宅人均面積按照重置價、超人均部分按照重置價2倍予以補償。修正的土地管理法實施后，《浙江省土地管理條例》第49條第2款規(guī)定：“采用重新安排宅基地建房或者提供安置房方式補償?shù)?，重新安排的宅基地面積或者提供的安置房面積不得少于設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府規(guī)定的最低標準。采用貨幣方式補償?shù)?，?yīng)當評估宅基地和住宅的價值，一并作出補償。”當前農(nóng)村住宅尚未入市，在上位法未明確宅基地如何補償?shù)那樾蜗拢鞯鼗鶎诱娂娭贫ú煌难a償政策。
二是認識的偏差。國有土地上房屋補償標準以市場交易為基礎(chǔ)，將可評估的房屋面積作為補償依據(jù)，保障居民的財產(chǎn)利益。但農(nóng)村村民以其集體經(jīng)濟組織成員身份從村集體處無償獲取宅基地，是以戶內(nèi)人口數(shù)目作為依據(jù)，體現(xiàn)為村民的宅基地資格權(quán)，保障村民的生存權(quán)利。以“數(shù)磚頭”作為農(nóng)村住宅補償標準，一方面缺乏市場評估的基礎(chǔ)，另一方面將導致過度補償。有些文件政策對農(nóng)村住宅征收補償方式的歷史變遷不了解，簡單地將農(nóng)村住宅等同于國有土地上的房屋，盲目仿效。
三是安置補償方式的變化。以前農(nóng)村住宅征收提供“數(shù)人頭”為主補償方式，提供一定面積的宅基地安置，地上建筑物按重置價補償?，F(xiàn)在更多的是提供國有劃撥土地房屋，不少是貨幣化安置補償方式，村集體經(jīng)濟組織的宅基地所有權(quán)和集體經(jīng)濟組織成員的平等保障權(quán)利難以體現(xiàn)。隨著農(nóng)村集體土地征收和“城中村”改造大規(guī)模開展，農(nóng)村住宅征收補償標準問題已經(jīng)影響社會和諧穩(wěn)定。
三、問題建議
一是加強對農(nóng)村集體土地征收補償標準的調(diào)研和宣傳。農(nóng)村住宅征收補償不僅涉及千家萬戶的利益，而且涉及我國憲法規(guī)定的土地制度，必須深入論證，廣泛聽取各方意見，不能輕易突破。“數(shù)人頭”為主是農(nóng)村住宅征收一直采用的補償模式，在土地二元制下具有正當性，應(yīng)當廣泛宣傳，深入人心。
二是不宜在征收安置補償中擴大財富差距。農(nóng)村住宅征收后以國有土地上房屋進行安置的，可以直接上市交易，不同面積房屋價值差距明顯。制訂安置補償方案不宜片面迎合超面積宅基地農(nóng)戶的要求，通過房屋安置補償途徑進一步擴大財富差距。要充分利用農(nóng)村住宅征收時機，限制農(nóng)村超面積宅基地補償問題，依法認定未登記建筑，拆除違章建筑，保障無房戶的權(quán)益。
三是盡快出臺農(nóng)村住宅征收補償條例。立法法規(guī)定涉征收事項的法律保留原則，在國家法律尚未明確規(guī)定農(nóng)村住宅征收補償標準的情況下，制定農(nóng)村住宅征收補償條例，明確農(nóng)村住宅具體補償標準，“城中村”改造參照執(zhí)行，有助于緩解法律規(guī)范依據(jù)不足引發(fā)的補償難題。在農(nóng)村住宅征收補償條例中，可以根據(jù)集體經(jīng)濟組織戶內(nèi)人口數(shù)目確定安置面積，被征收的地上建筑物按重置價，甚至可以適當提高標準，宅基地應(yīng)當限定面積、經(jīng)科學評估予以補償，以統(tǒng)一規(guī)范農(nóng)村住宅征收補償標準。
