農村宅基地和住宅是農民的基本生活資料和重要財產，也是農村發(fā)展的重要資源。積極穩(wěn)妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作，對于增加農民收入、壯大集體經濟、優(yōu)化農村產業(yè)結構，促進美麗鄉(xiāng)村建設和推動鄉(xiāng)村振興具有重要意義。
一、盤活利用總體情況
安康市地處陜西省東南部，居川、陜、鄂、渝交接部，土地類型多為山地，約占92.5%。由于城鎮(zhèn)化快速推進，據統計，全市城鎮(zhèn)化率52.27%，鄉(xiāng)村常住人口約為118.6萬人，大量農業(yè)人口向非農業(yè)人口轉移，“空心村”“空心戶”不斷增加，大量農村宅基地和住宅處于閑置或半閑置狀態(tài)，成為農村地區(qū)的沉睡資源。近年來，中省相繼下發(fā)了《關于積極穩(wěn)妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》（農經發(fā)〔2019〕4號）《深化農村宅基地制度改革試點方案》《轉發(fā)農業(yè)農村部關于積極穩(wěn)妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》（陜農發(fā)〔2019〕118號）等一系列盤活利用“兩閑”資源政策文件，安康市雖然未承擔農村宅基地改革試點任務，但沒有消極等待，而是按照“嚴守底線、積極穩(wěn)妥、試點先行”的工作思路，以“服務鄉(xiāng)村發(fā)展、因地制宜盤活、尊重農民意愿”為工作原則，通過摸清底數、健全機制、試點先行的主要舉措，為開展盤活“兩閑”資源的工作打牢基礎，提供制度保障，探索有效途徑。
（一）據“實”摸清農村宅基地底數。按照“不漏一戶、不漏一宅”原則，對全市農村宅基地審批管理情況進行了全面的調查摸底。據統計截至目前，我市宅基地共718240宗、216610.05畝。其中，一戶一宅682610宗，一戶多宅31125宗，兩戶及兩戶以上共用一處宅基地3471宗，非本集體成員占有的宅基地4501宗，閑置宅基地（閑置住宅）共97863宗、24851.44畝主要分布在地理位置偏遠和交通條件不便的山區(qū)，多為近幾年陜南移民搬遷舊宅騰退的房屋，以及80年代以后修建保持較好的土坯和土木結構。
（二）依“法”健全農村宅基地管理機制。根據中省有關法律法規(guī)、政策規(guī)定，出臺了《安康市農村宅基地管理辦法（試行）》，印發(fā)《關于加強農村宅基地管理工作的通知》《關于積極穩(wěn)妥開展農村閑置宅基地和閑置農房盤活利用工作的通知》《關于進一步加強農村宅基地和農民住宅建設管理的通知》等系列文件，嚴格落實村民“一戶一宅、拆舊建新”的規(guī)定。2022年以來累計受理農村宅基地建房申請3718宗，已審批1937宗，面積371.04畝、涉及6173人，為盤活“兩閑”資源提供了制度保障。
（三）創(chuàng)“新”突出先行先試。安康市平利縣2020年被推薦為全省農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用試點縣，試點期3年。該縣按照“堅持農村宅基地集體所有制不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”的底線原則，結合自身區(qū)位條件、資源優(yōu)勢、環(huán)境容量、產業(yè)基礎和歷史文化傳承等實際情況，因地制宜，因村施策，積極探索農村閑置宅基地和閑置農房盤活利用新模式。截至2022年底，通過鄉(xiāng)村旅游、休閑農業(yè)等新產業(yè)方式盤活利用閑置宅基地和農房93 宗，面積 148.44 畝，實現增收 137.2 萬元；通過農產品加工、倉儲等三產融合項目方式盤活 40 宗，10.76 畝，增加收入108.1萬元；通過其他方式盤活 47 宗，10.24 畝，增收24.61萬元。
二、盤活利用典型模式
近年來，全市積極開展農村閑置宅基地和閑置農房的盤活利用工作，共盤活利用農房12150宗、3178畝，主要以村集體經濟組織或成員采取自營、出租入股、合作等方式用于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、生態(tài)康養(yǎng)等項目。
（一）入股分紅型。入股分紅是指農戶將閑置農房資源以作價入股的方式，參與利潤分配。平利縣城關鎮(zhèn)長沙浦村位于芍藥谷景區(qū)附近，脫貧攻堅期間，大量農戶搬遷到了新型社區(qū)，許多閑置農房成為“危房”和“閑置房”，不僅浪費了資源，還成為景區(qū)最不和諧的“景色”。該村集體經濟組織遵循有償退出的原則，對32戶搬遷騰退的舊宅進行統一收回集體名下，鼓勵農戶將舊宅按照2萬元的標準入股到村集體經濟組織，參與收成分紅。村集體利用項目資金對騰退舊宅進行裝修，改建成一棟棟各具特色的鄉(xiāng)村民宿，再利用景區(qū)的“人流”加快民宿經濟發(fā)展，目前已初具成效。通過入股分紅的方式，農戶年均增收6000元。該村不僅讓閑置的資源“活”了起來，也讓集體經濟“強”了起來，還讓農民的錢包“鼓”了起來。
（二）委托出租型。委托出租是指農戶與村集體經濟組織簽訂委托協議，由村集體經濟組織將農戶閑置的農房統一對外出租，年終收取租金的方式。漢陰縣平梁鎮(zhèn)太行村位于縣城以西12公里處，四面被大山環(huán)抱，交通不便。多年來，該村農戶大量進城落戶就業(yè)，造成了許多農房處于閑置的狀態(tài)。太行村采取農戶委托村集體經濟組織統一對外出租的方式，將14戶閑置的農房租賃給運營商經營，并由村集體經濟組織與運營商簽訂利益分配方案，前三年運營商每年給村集體交5萬元的租賃費，三年之后每年將利潤按照一比三比六的比例分成三份，一成作為發(fā)展基金，三成上交村集體，六成歸企業(yè)所有。目前，出租農戶每年可獲得3500元左右的租金。該村通過農戶委托出租的方式，將原來的“空心村”打造成了太行民俗旅游村，實現了農戶和村集體雙贏的局面。
（三）創(chuàng)新發(fā)展型。創(chuàng)新發(fā)展是指利用區(qū)位條件、資源稟賦和環(huán)境容量等條件，因地制宜發(fā)展康養(yǎng)旅游等新型產業(yè)項目。嵐皋縣石門鎮(zhèn)大河村位于偏遠的山村，該村生態(tài)環(huán)境很美，但自然條件很差。大多數農戶因交通條件不便，選擇了移民搬遷和進城落戶，導致許多宅基地和住宅被閑置浪費。該村為將這些閑置的宅基地 “變廢為寶”，實現村民增收的新路子，充分利用“天然氧吧”生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，以“大河之尚”森林康養(yǎng)民宿項目為主導，將大河村六組19宗4560平方米閑置宅基地盤活利用。通過該項目的實施，原本“空心”的大河村成為集農業(yè)、旅游、研學、文化、商娛、康養(yǎng)等功能為一體的新型現代田園民宿旅游綜合體。該村充分利用區(qū)位優(yōu)勢和資源稟賦等條件，因地制宜創(chuàng)新盤活利用模式，帶動當地群眾就業(yè)40余人，實現戶均年增收11000元。
（四）村企合作型。村企合作是指村集體經濟組織及成員和企業(yè)通過協商合作、利益分配的方式，對閑置的農房進行共同盤活利用。寧陜縣城關鎮(zhèn)漁灣村依托豐富的資源優(yōu)勢、便捷的交通優(yōu)勢、獨特的區(qū)位優(yōu)勢，深入挖掘該村“八卦太極真圖”的田園地貌，秉承“不砍樹、不拆房、不占田、不遷人”的思路，通過招商引進西安海和田文化創(chuàng)意發(fā)展有限公司，由村委會和企業(yè)按照“農文旅一體開發(fā)、一、二、三產業(yè)融合”的理念，以及“企業(yè)5+集體3+村民2”的利益分配方式，盤活村民閑置宅基地27處，閑置農房4000多平方米，共同建設集農耕種植、自然研學、鄉(xiāng)村民宿、康養(yǎng)旅游于一體漁灣逸谷田園綜合體項目。通過將流轉來的土地和空置老宅進行保護性設計開發(fā)，在展示漁灣村特色建筑原始風貌的同時，發(fā)展康養(yǎng)民宿產業(yè)，打造出“漁灣逸谷”田園風光品牌。村集體經濟收入從2018年的1.2萬元增長至18.2萬元，農戶年均增收9000元，真正實現了企業(yè)、集體和農戶共贏的局面。
三、當前存在的主要問題
（一）農戶意愿不夠強烈。大多數農戶都存在鄉(xiāng)土情結，存在傳統祖宅觀念，認為祖宅就是祖業(yè)，即使不在農村居住，也始終把農村當作自己的“根”，認為祖輩的宅基地不能丟，“宅基地私有”的錯誤觀念根深蒂固，在沒有可觀利益的情況下，農戶大多數不愿意盤活閑置住宅。
（二）風險防范體制不健全。農村“兩閑”資源盤活利用工作當前還處于試點階段，探索農村宅基地“三權分置”和自愿有償退出機制的農村宅基地制度改革工作還未在我市試點實施，對于盤活利用過程中農戶宅基地和住宅的權屬問題、利益分配問題、資本下鄉(xiāng)的風險防范問題都缺乏相應的監(jiān)管和制度保障，存在農民群眾利益受損的風險，容易引發(fā)新的社會矛盾。
（三）基礎配套設施薄弱。盤活利用農村閑置宅基地和閑置農房發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿和文創(chuàng)基地等項目，需要公共設施用地作為保障，包括建設停車場、公共廁所、游客接待中心等，但我市集體建設用地指標緊張，土地要素難以保障，導致發(fā)展的文旅康養(yǎng)和餐飲民俗等項目基礎設施不完善，或者出現亂占耕地建設基礎設施的現象。
（四）引入資本難度大。農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用處于試點階段，還未進行全面開展，缺乏相應項目資金扶持，并且大部分閑置住宅零星分散，不成規(guī)模，基礎設施薄弱，發(fā)展文化旅游、餐飲民宿、生態(tài)康養(yǎng)等項目，前期投資大，見效周期慢，需要大量的資金投入，對社會資本難以形成吸引力。
（五）盤活利用主體單一。根據調研發(fā)現，我市當前農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的主體多為村集體經濟組織和工商企業(yè)，占比80%左右，而快速發(fā)展的家庭農場、農民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等新型農業(yè)經營主體參與盤活利用的情況少之甚少，這也導致當前我市農村閑置宅基地和閑置住宅存在盤活利用率低，盤活利用方式單一的現狀，這種現狀與當前激活農村資源要素和發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的要求不相適應。
四、對策和建議
（一）強化宣傳動員。依托電視、網絡、微信、抖音等媒體平臺，結合送法下鄉(xiāng)普法宣傳活動，深入宣傳和解讀農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用法規(guī)政策以及盤活利用典型案例。同時，要將宅基地集體所有制度納入村規(guī)民約和新民風建設重要內容，由鎮(zhèn)村干部牽頭，采取召開院落會、入戶宣傳、懸掛橫幅的方式廣泛宣傳宅基地制度改革的政策，改變“宅基地私有”的錯誤觀念，促進宅基地集體所有制觀念的回歸，營造良好的社會輿論氛圍。
（二）加強監(jiān)督管理。加快出臺農村閑置宅基地和閑置農房盤活利用監(jiān)督管理制度，按照市級統籌、縣鎮(zhèn)主導、村級主體的原則，落實屬地管理原則，充分發(fā)揮駐村干部和村級協管員作用，做好農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的動態(tài)監(jiān)管。要嚴守宅基地集體所有制不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的底線，嚴格實行土地用途管制，對違規(guī)違法買賣宅基地的行為進行堅決打擊和追究責任?？h區(qū)要落實農村閑置宅基地（住宅）使用權流轉須經村集體經濟組織審核備案的要求，積極探索建立風險保障金和履約保險制度，切實保障農民群眾的合法土地權益。
（三）完善基礎設施。結合國土空間規(guī)劃、村莊規(guī)劃、鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，合理布局盤活利用項目的基礎設施建設。對盤活利用價值較高的舊宅，結合人居環(huán)境整治，實施“一宅變四園”工程，充分利用閑置資源。對利用價值較低的閑置舊宅，要在尊重農民意愿前提下鼓勵村集體集中拆除整治，如脫貧攻堅期間，對移民搬遷舊宅騰退整治出來的土地，在優(yōu)先滿足農民新增宅基地需求的情況下，解決基礎設施建設用地需求，提升盤活利用整體水平。同時，要推動網絡通訊、金融服務這些“軟”設施建設，為盤活利用科技賦能。
（四）堅持統籌推進。利用閑置宅基地和閑置住宅進行盤活利用要做到綜合施策、統籌推進，如與鄉(xiāng)村振興示范、庭院經濟發(fā)展、高標準農田建設、人居環(huán)境整治、自建房安全整治、壯大集體經濟、全域旅游示范創(chuàng)建等項目進行捆綁，做到有機集合，同步推進，提高項目資金使用效率。同時，各縣區(qū)要充分發(fā)揮好“農村產權交易平臺”的作用，實現閑置農房信息采集、審核、發(fā)布、競價、交易等功能的集成，吸引更多資本參與盤活利用，力爭將城市資源引入到鄉(xiāng)村，實現城鄉(xiāng)資源雙向流動，達到促進農民增收，實現鄉(xiāng)村振興的目的。
（五）強化主體參與。新型農業(yè)經營主體當前處于快速發(fā)展的階段，是村集體經濟壯大發(fā)展的重要組成部分，也是盤活農村閑置資源的有力抓手。各縣區(qū)要積極鼓勵家庭農場、農民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等新型農業(yè)經營主體參與閑置宅基地和閑置農房盤活利用中來，如利用閑置住宅作為農業(yè)生產用房和倉儲用房，對于殘垣斷壁、盤活利用價值較低的舊宅，在做好環(huán)境衛(wèi)生防疫的情況下，可以作為牲畜圈舍或者養(yǎng)殖場所，既能將農村閑置資源合理利用，也能滿足新型農業(yè)經營主體健康發(fā)展和壯大村集體經濟的需要。支持采取由村集體經濟組織牽頭統一委托出租的方式，將農戶的閑置宅基地和閑置住宅出租給新型農業(yè)經營主體，同時要建立完善鼓勵激勵機制，給予家庭農場、農民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等新型農業(yè)經營主體政策優(yōu)惠和相應補貼。
