來源：南方都市報
新型城鎮(zhèn)化有望在戶籍制度、土地制度等方面尋找突破口。國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵昨日接受南方都市報專訪，針對目前城鎮(zhèn)化進程中的熱點問題提出改革建議和政策思路。在李鐵看來，破解中國城鎮(zhèn)化的改革難題，要放開戶籍管理體制，從解決長期舉家遷徙的外來人口入手；應給予農村集體建設用地平等參與城鎮(zhèn)開發(fā)的權利。對于全國人大在城鎮(zhèn)化調研中發(fā)現(xiàn)一些地方脫離實際盲目造城的問題，李鐵認為有必要重新研討城鎮(zhèn)化政策的設計，明確改革的思路，規(guī)范地方政府行為，引導城鎮(zhèn)發(fā)展重點解決人的問題和城鎮(zhèn)發(fā)展模式問題。
戶籍制度改革再不解決流動人口身份轉換問題將制約經濟發(fā)展
南都：新型城鎮(zhèn)化特別注重解決人的城鎮(zhèn)化問題，要推進農民工的市民化，下一步推進戶籍改革的策略是怎樣的？
李鐵：當前我國有2.36億外出流動人口，其中1.63億為外出農民工，還有7000多萬城鎮(zhèn)間流動人口。到2020年，我國城鎮(zhèn)人口將達8億，預計流動人口將達3億多，2030年將有近4億。如果再不著手解決城市外來人口的身份轉換問題，將對經濟發(fā)展形成制約和阻礙。
要率先解決長期舉家在城鎮(zhèn)就業(yè)的外來人口及其家屬在各類城鎮(zhèn)落戶。長期就業(yè)和舉家遷徙，已經證明他們在各類城鎮(zhèn)有十分穩(wěn)定的經濟來源。只是因為戶籍制度的障礙，各種過于苛刻的條件，幾十年沒有解決戶口問題。事實上解決這部分人群的戶口對城市的發(fā)展、公共支出壓力沒有太大影響。
對重點人群的改革，可根據(jù)不同規(guī)模的城市、外來人口所占的比重設置落戶條件。如京滬居住和就業(yè)年限可以相對長一些，京滬轄區(qū)的郊區(qū)縣和小城鎮(zhèn)條件應適當放寬。其他城市可以根據(jù)自己的情況明確條件。除居住和就業(yè)年限外，不可再行設置其他條件。辦理落戶手續(xù)后可補繳社保。
南都：戶籍制度改革的阻力是什么？
李鐵：最突出的難題，是附著于戶籍上的利益如何重新分配。從20世紀50年代末開始實行的戶籍制度，將農村人口限制在土地上，向城市提供廉價的農產品(6.79,0.19,2.88%)，確保國家完成了工業(yè)化積累。上世紀80年代起，二、三產業(yè)高速發(fā)展，城市積累了大量財富，進而拉大了城鄉(xiāng)基礎設施和公共福利的差距。這種與戶籍緊密相聯(lián)的利益結構，加大了戶籍管理體制改革的難度。
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心對廣東的調查顯示，在教育、就業(yè)服務、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、保障性住房等5大類17項公共服務和福利方面，本地居民均可完全享受，而外來人口則有10項為“不可享受”，7項為“部分享受”或“少量享受”。要縮小這種差距要從原戶籍居民享有的公共服務和福利中切出一塊重新分配，比如高考招生的名額分配，是一項硬碰硬的改革難點。
土地制度改革應給農村集體用地平等參與城鎮(zhèn)開發(fā)的權利
南都：現(xiàn)存的土地制度為過去三十年來的城鎮(zhèn)化快速推進釋放了巨大的紅利效應，但也帶來許多積壓已久的問題，現(xiàn)在的土地問題主要表現(xiàn)在哪些方面？
李鐵：現(xiàn)行土地管理方式并未從根本上解決占地面積過大、利用低效的問題。2000-2010年全國人均城鎮(zhèn)工礦用地從130平方米增至142平方米，粗放利用問題日益嚴重。同樣在這十年，全國農村建設用地不減反增了203萬公頃，城鄉(xiāng)兩頭不斷擠占耕地空間。
目前土地問題還表現(xiàn)在地方政府對土地財政依賴日益嚴重。一些經濟發(fā)達地區(qū)用于城鎮(zhèn)建設的資金1/2～1/3來自土地出讓收入，經濟條件稍差的內陸城市比例更高。對于土地出讓金的過度依賴，容易造成城市攤大餅似地平面擴張，加大了基礎設施建設和維護的成本。
南都：土地制度改革的核心思路是什么？
李鐵：應給予農村集體建設用地平等參與城鎮(zhèn)開發(fā)的權利，進一步降低土地開發(fā)成本，釋放經濟發(fā)展活力。改革開放初期的歷史經驗值得借鑒，當時的農民在幾乎沒有成本的前提下，利用集體土地興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，吸收了大量的農民從事非農產業(yè)，促進了整個經濟的快速發(fā)展?，F(xiàn)在，我們還可以進一步通過對存量土地的整合和再利用，通過賦予集體土地參與城鎮(zhèn)建設的同等開發(fā)權，這是新時期進一步釋放經濟發(fā)展活力、打造新的中國經濟增長極的關鍵。同時，賦予集體建設用地與國有土地同等權利，還可以增加地方政府拆遷成本、遏制地方濫占土地，從而真正保障農民分享土地增值收益的權益。
南都：怎么減少地方政府對土地出讓金的依賴？
李鐵：在現(xiàn)行的城市運轉模式下，土地是城市基礎設施建設、城市運轉的資金來源，把土地出讓金斷掉這種傷筋動骨的改革很難得到城市政府的支持。必須加快建立更多依賴地方稅收而非土地出讓的新型城鎮(zhèn)發(fā)展籌資機制：一是構建以土地為核心的不動產稅體系，降低土地出讓金在政府收益中的比重。探索建立農村土地和房屋出租、轉讓的稅費收取機制，將集體建設用地上建設的自住和經營性租賃房屋納入不動產征稅范圍。二是改革城市基礎設施投資和運行管理體制。打破地方政府對城鎮(zhèn)市政公用事業(yè)(1510.303,-7.13,-0.47%)運營的壟斷，積極吸納外資和民間資本參與，通過市場競爭，提高運營效率。最后是擴大政府資產抵押范圍，盤活政府存量資產。
造城運動9 0 %以上地級城市規(guī)劃建設了新城新區(qū)
南都：最近全國人大在城鎮(zhèn)化調研中發(fā)現(xiàn)一些地方脫離實際盲目追求城鎮(zhèn)化速度和城鎮(zhèn)化率，造成很多“空城”，目前各地的造城勢頭是怎樣的？
李鐵：我們檢索了12個省各城市的政府工作報告、文件、規(guī)劃和新聞報道等，在144個地級城市中，有133個地級城市提出要建設新城新區(qū)，占92 .4%，共規(guī)劃建設了200個新城新區(qū)，平均每個地級市提出建設1 .5個新城新區(qū)。在我們檢索的161個縣級城市中，提出新城新區(qū)建設的有67個，占41 .6%。大多數(shù)城市已經將新城新區(qū)建設付諸于行動，并非僅僅存在于規(guī)劃。
南都：這些新城存在的問題是什么？
李鐵：我們發(fā)現(xiàn)，新城新區(qū)規(guī)劃面積和人口普遍超越現(xiàn)實。新城新區(qū)規(guī)劃標準高，投資規(guī)模大。在各地有關新城新區(qū)的文件規(guī)劃中，一般都提了較高的建設標準，生態(tài)城、智慧城、科技城、現(xiàn)代城等比比皆是，建設配置標準大多是國內和國際領先標準。比如某新區(qū)提出陸地綠化率不低于60%，各方面的硬件設施都是按照國際先進水平進行配備。河北唐山、陜西西安、江西九江等諸多城市也規(guī)劃建設各類高端生態(tài)城。高標準的規(guī)劃建設也需要地方政府進行大規(guī)模投資配套。
南都：為什么地方政府熱衷造新城？
李鐵：我們認為原因在于以下幾個方面：一是以G D P為導向的發(fā)展思路，在工業(yè)招商面臨激烈競爭的前提下，通過新城投資開發(fā)，吸引房地產發(fā)展，促進G D P增長。二是財政動機，希望通過新城開發(fā)，帶動土地升值，政府可以獲得高額土地出讓金。三是舊城改造壓力過大，老城區(qū)面臨的交通擁堵、環(huán)境污染等問題治理難度大，試圖通過新城建設緩解老城區(qū)壓力。四是政績推動。一屆領導一任政績和發(fā)展思路。新城建設看得見摸得著，投資帶動城鎮(zhèn)面貌煥然一新，政府有干頭，容易顯效果。
此外，中央層面上也沒有明確的政策引導。長期以來對于城市政府的一些違背城市發(fā)展規(guī)律和經濟發(fā)展規(guī)律的做法，沒有有效的制約手段，很少出臺過正式的文件進行規(guī)范。而一些地方官員往往也因為有了這些政績工程得到提拔，并沒有因為損失而承擔責任。
南都：今后城鎮(zhèn)化如何避免貪大求快淪為造城運動？
李鐵：我們建議，重新研討城鎮(zhèn)化政策的設計，明確改革的思路，規(guī)范地方政府行為，引導城鎮(zhèn)發(fā)展重點解決人的問題和城鎮(zhèn)發(fā)展模式問題。要對各地的新城新區(qū)建設和規(guī)劃，組織綜合類的專家隊伍進行調查，提出意見，統(tǒng)一清理。要充分發(fā)揮市場配置資源的作用，切忌行政推動。特別是要防止政府的一把手主觀拍腦袋的決策。
