杜潤生先生的離世再一次將我們的目光鎖定在我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，杜老一直認(rèn)為“中國最大的問題是農(nóng)民問題，農(nóng)民最大的問題是土地問題”。
2013年召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確了城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段擴(kuò)大內(nèi)需的巨大潛能所在。在新型城鎮(zhèn)化的背景下，現(xiàn)有土地制度的改革勢在必行，但改革的目標(biāo)、方向、具體措施等問題依舊需要我們進(jìn)一步的探討和研究。
重新審視我國土地制度現(xiàn)狀及問題
重新認(rèn)識現(xiàn)行土地制度的特點(diǎn)并剖析其背后存在的問題，有利于地方政府在新型城鎮(zhèn)化的要求下制定適當(dāng)?shù)恼叻ㄒ?guī)，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)保駕護(hù)航。
我國土地制度的基本特征是一種城鄉(xiāng)分割的土地制度，城市市區(qū)土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。在這種城鄉(xiāng)分割的土地所有制基礎(chǔ)上，城市國有土地和農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)和產(chǎn)權(quán)的附屬權(quán)益不同，也就是所謂的權(quán)能也不一樣。
同時，目前我國實(shí)行的是建設(shè)用地總量控制。任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有建設(shè)用地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。
此外，我國有比較嚴(yán)格的土地管理制度。當(dāng)前土地管理制度是高度計劃的，其目的是確保糧食安全，所以我國有最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度 ，即通過計劃手段保護(hù)18億畝耕地紅線。在建設(shè)用地供給方式上也采取計劃管理，即通過土地征收制度，政府從農(nóng)村直接征收土地，而征收土地后，實(shí)行土地出讓招拍掛制度。
現(xiàn)行土地制度存在的問題主要是土地使用效率低下，土地供應(yīng)不足，政府過分依賴高價賣地收入。具體來看，首先，城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用效率下降。伴隨著城市化的過程，土地的使用應(yīng)集約化，但我國并未明顯表現(xiàn)出這種態(tài)勢，而是土地使用粗放程度不斷惡化。其次，農(nóng)村土地閑置狀況嚴(yán)重，農(nóng)村人口大量進(jìn)城，農(nóng)業(yè)作為農(nóng)村的主要產(chǎn)業(yè)收益很低，很多耕地存在荒廢現(xiàn)象。
第三，農(nóng)地質(zhì)量下降，影響糧食安全。我國提出的堅守18億畝耕地紅線的政策只是對耕地總量的控制，缺乏對耕地質(zhì)量的保護(hù)。根據(jù)趙永平的調(diào)查數(shù)據(jù)，18.26億畝的耕地中，近70%的耕地由于過量化肥、農(nóng)藥、工業(yè)污水排放等原因已受到污染，在一定程度上影響了我國的糧食安全。同時，過去十年的城市化進(jìn)程也占用了大量的質(zhì)量較好的農(nóng)村土地。
第四，土地財政問題突出。大量的城市有一半到三分之二的城市建設(shè)資金都是來自于土地出讓收入，政府通過土地出讓收入來償還政府性債務(wù)，這種病態(tài)現(xiàn)象急需扭轉(zhuǎn)。另一方面，由于拆遷成本的上升，土地出讓收入逐漸堅守，地方政府土地出讓收入正逐步下降，地方政府債務(wù)問題也將更為突出。
第五，大量征地與被征地主體之間的利益平衡越來越困難，由于補(bǔ)償或者安置問題導(dǎo)致群體性事件較為突出，現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度已經(jīng)難以適應(yīng)城鄉(xiāng)要素流動的需要，特別是人口流動的需要。
如何適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化所需
在新型城鎮(zhèn)化的背景下，我們不僅要認(rèn)識到現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的諸多問題，也要順應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要，將農(nóng)村土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)一并來看，以更高的政策視角來推行適應(yīng)新時代的土地制度。
新型城鎮(zhèn)化是堅持以人為本，以新型工業(yè)化為動力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動城市現(xiàn)代化、城市集群化、城市生態(tài)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，全面提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和水平，城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)道路。這里的“新”就是強(qiáng)調(diào)要由過去片面注重追求城市規(guī)模擴(kuò)大、空間擴(kuò)張的城市建設(shè)思路轉(zhuǎn)向建設(shè)以提升城市的文化、公共服務(wù)等內(nèi)涵為中心的高品質(zhì)人居之所的理念。
目前，我國新型城鎮(zhèn)化面臨的首要問題是高房價，政府過分依賴賣地收入，在一定程度上推高了房價，嚴(yán)重阻礙了城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn)，政府財政收入的結(jié)構(gòu)性問題也為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)設(shè)置障礙。同時，現(xiàn)有土地管理體制下，土地使用效率下降，土地供應(yīng)不足，集約化程度不足，不僅難以保證城鎮(zhèn)化的土地需要，而且可能影響到糧食安全。
新型城鎮(zhèn)化形勢下土地制度改革勢在必行
總體來說，改革目標(biāo)是提高土地利用效率，促進(jìn)房價合理回歸，保障我國糧食安全，解決城鎮(zhèn)化融資問題。具體的解決路徑依舊是各界關(guān)注的重點(diǎn)，我們認(rèn)為可以從以下幾個方向進(jìn)行改革。
一、改變供地方式。在當(dāng)前建設(shè)用地供給模式下，政府直接參與征地、賣地。一方面導(dǎo)致土地價格高，房地產(chǎn)價格上漲，另一方面政府使財政過度依賴土地收入。
首先，我們認(rèn)為，應(yīng)該改革土地招投標(biāo)拍賣制度為零地價或者低成本價供地。政府承擔(dān)初期開發(fā)成本，并以較低價格提供建設(shè)用地，購房者持有土地后每年按一定比例繳納房產(chǎn)稅。其次，使地方政府的賣地收入歸中央，可以采取逐步過渡的方式，前期按一定比例繳納即可，中央用所得的土地出讓金設(shè)立城市土地基金，用于鼓勵城市發(fā)展保障房和多層次房屋市場。
二、允許地方政府發(fā)行市政債?？梢耘まD(zhuǎn)地方政府過度依靠賣地收入的局面，有效減少地方政府著眼于“賣地”的短期行為和腐敗問題，在發(fā)行市政債時鼓勵政府建立長期目標(biāo)。這不僅為地方政府提供了先期征地的資金保障，也為地方政府相應(yīng)的財稅制度改革和金融市場創(chuàng)新提供了充分的支持。
三、提高農(nóng)地和城市建設(shè)用地使用效率。鼓勵耕地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，逐步在有條件的地方實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。引進(jìn)生物、農(nóng)耕等方面的新技術(shù)和新手段，加大農(nóng)田整治力度，更加集約利用農(nóng)業(yè)土地，保障農(nóng)地質(zhì)量。同時，考慮到城市承載能力有限，提高城市用地效率要求政府轉(zhuǎn)變城市規(guī)劃的理念，應(yīng)通過適當(dāng)?shù)恼吲c條例來提高城市容積率；同時，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施和房屋建設(shè)的技術(shù)水平，確保建筑質(zhì)量安全以及在消防等方面的應(yīng)急處理能力。
四、保障失地農(nóng)民利益。地方政府需改變現(xiàn)有土地征收利益分配格局，使土地增值充分反哺失地農(nóng)民。保障失地農(nóng)民的利益，避免群體性事件的發(fā)生。新型城鎮(zhèn)化是以人為本的城鎮(zhèn)化，如果農(nóng)民失去土地后相應(yīng)的社會保障沒有及時跟進(jìn)，會導(dǎo)致失地農(nóng)民騎虎難下，既享受不到原有的社會保障，又難以享受城市社會保障。這對于促進(jìn)城鄉(xiāng)要素流動和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移都會產(chǎn)生較大的制約，阻礙城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
在新型城鎮(zhèn)化的大背景下，土地制度改革的成效對建設(shè)新型城鎮(zhèn)化具有重要意義，土地制度的改革及相應(yīng)配套措施的完善是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心內(nèi)容，土地作為關(guān)鍵要素，能否借助市場手段實(shí)現(xiàn)有效配置資源直接關(guān)系著城鎮(zhèn)化的成功與否。
新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要堅持以人為本和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌兼顧的思想推動土地制度改革，尊重客觀的市場發(fā)展規(guī)律，實(shí)現(xiàn)資源的高效配置，從根本上避免土地使用效率不高、政府過渡依賴賣地收入、土地供給方式不當(dāng)?shù)葐栴}的出現(xiàn)。
千里之行，始于足下，土地制度改革就是建設(shè)新型城鎮(zhèn)化道路的重要一步。
