土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)村土地制度的突破口。近年來(lái)，雨城區(qū)下大力氣推進(jìn)土地改革，不斷激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村活力，先后躋身“深化農(nóng)村改革省級(jí)示范縣區(qū)”“全省首批農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資試點(diǎn)縣區(qū)”和“全省首創(chuàng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)示范區(qū)”行列，有效推動(dòng)了全區(qū)扶貧開發(fā)攻堅(jiān)各項(xiàng)工作。
習(xí)近平總書記指出：“小康不小康、關(guān)鍵看老鄉(xiāng)，沒有農(nóng)村的小康，特別是沒有貧困地區(qū)的小康，就沒有全國(guó)的小康。”四川作為西部大省，也是貧困人口相對(duì)較多的省份，尤其在一些偏遠(yuǎn)的農(nóng)村山區(qū)，扶貧開發(fā)攻堅(jiān)任務(wù)極為繁重。問題倒逼改革，進(jìn)一步深化農(nóng)村改革勢(shì)在必行。四川省委書記王東明多次提出“土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)村土地制度的突破口。抓住土地‘所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)’這個(gè)最關(guān)鍵、最復(fù)雜、最積極的生產(chǎn)關(guān)系，就能夠帶動(dòng)農(nóng)村其他改革攻堅(jiān)突破、整體推進(jìn)。”可見，全面建成小康社會(huì)的重點(diǎn)在農(nóng)村、關(guān)鍵在農(nóng)民，核心是圍繞土地改革做好扶貧開發(fā)文章。
堅(jiān)持問題導(dǎo)向，正視骨牌效應(yīng)
14年前，原湖北省監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)黨委書記李昌平用“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”這13個(gè)字概括出中國(guó)“三農(nóng)”問題，這三個(gè)“真”，可謂是過(guò)去幾十年甚至幾千年中國(guó)農(nóng)村的真實(shí)寫照。筆者認(rèn)為，要在新的歷史條件下打贏扶貧開發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)，必須科學(xué)厘清“小康與農(nóng)村、農(nóng)村與土地、土地與賦權(quán)、貧困與改革”這四對(duì)關(guān)系。
?。ㄒ唬┬】祮栴}關(guān)鍵是農(nóng)村問題。黨的十八大提出全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，具體、生動(dòng)地勾勒出全面小康社會(huì)的美好圖景?；仡櫚l(fā)展歷程，2000年底，我國(guó)已總體實(shí)現(xiàn)小康，經(jīng)過(guò)近十五年來(lái)的接力奮斗，中國(guó)已躍居世界第二大經(jīng)濟(jì)體，但貧困問題仍然十分突出，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年中國(guó)農(nóng)村仍有7000余萬(wàn)貧困人口，呈現(xiàn)出“多、廣、深”等復(fù)雜特點(diǎn)。要實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，關(guān)鍵是補(bǔ)齊發(fā)展短板，而農(nóng)村就是當(dāng)前我們的最大短板。
?。ǘ┺r(nóng)村問題關(guān)鍵是土地問題。土地是農(nóng)民賴以生存的命根子，也是農(nóng)民生活的最基本保障，它濃縮了千千萬(wàn)萬(wàn)農(nóng)民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和保障權(quán)，只有保護(hù)好農(nóng)民的土地權(quán)利，才是對(duì)農(nóng)民最直接、最具體、最實(shí)在的保護(hù)。無(wú)論是從維護(hù)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局出發(fā)，還是從“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的時(shí)代要求出發(fā)，都必須始終牽住“土地”這個(gè)牛鼻子，一步一個(gè)腳印解決好農(nóng)村問題。
?。ㄈ┩恋貑栴}關(guān)鍵是賦權(quán)問題。權(quán)利貧困是中國(guó)農(nóng)村貧困現(xiàn)象的主要原因，而農(nóng)民權(quán)利的貧困主要表現(xiàn)為土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的貧困。農(nóng)民擁有土地的承包權(quán)和使用權(quán)，而在一些地方，不少農(nóng)民的土地承包權(quán)和使用權(quán)卻常常被侵犯。作為土地所有者的農(nóng)民無(wú)法參與征地費(fèi)用補(bǔ)償?shù)臎Q策過(guò)程，補(bǔ)償多少、何時(shí)補(bǔ)償、補(bǔ)償多久，常常由“行政命令”確定。這種異化的“政府行為”，嚴(yán)重導(dǎo)致了作為“集體”組成要素的農(nóng)民“個(gè)體”事實(shí)上不能履行土地所有權(quán)，造成了司法意義上的農(nóng)村集體土地所有權(quán)的虛置。
?。ㄋ模┴毨栴}關(guān)鍵是改革問題。當(dāng)前，在大多數(shù)貧困地區(qū)，農(nóng)村儼然成為“386199部隊(duì)”的駐扎地。有關(guān)資料顯示，近年來(lái)，全國(guó)農(nóng)民人均收入增幅維持在4%左右，農(nóng)民與城市居民收入的“剪刀差”仍在3倍以上。隨著農(nóng)村青壯勞動(dòng)力外出務(wù)工，大量土地被拋荒，留下老弱病殘，誰(shuí)來(lái)種地、怎樣種好地的矛盾十分突出。推動(dòng)新一輪土地改革已經(jīng)迫在眉睫，其核心就是要賦予農(nóng)民對(duì)現(xiàn)有土地的永久使用權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)可繼承、可出讓、可抵押、可參股，持續(xù)推動(dòng)“農(nóng)民大踏步、農(nóng)業(yè)大發(fā)展、農(nóng)村大繁榮”。
明確著力重點(diǎn)，探索雨城實(shí)踐
近年來(lái)，雨城區(qū)緊緊圍繞四川省委、省政府《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革努力開創(chuàng)“三農(nóng)”發(fā)展新局面的意見》以及全省、全市深化農(nóng)村改革工作推進(jìn)會(huì)精神要求，牢牢把握災(zāi)后重建“大投入、大支持、大關(guān)注”，緊緊圍繞“賦予、維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民權(quán)利”的工作思路，下大力氣推進(jìn)土地改革，不斷激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村活力，先后躋身“深化農(nóng)村改革省級(jí)示范縣區(qū)”“全省首批農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資試點(diǎn)縣區(qū)”和“全省首創(chuàng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)示范區(qū)”行列，有效推動(dòng)了全區(qū)扶貧開發(fā)攻堅(jiān)各項(xiàng)工作。
?。ㄒ唬┖粚?shí)土地確權(quán)登記基礎(chǔ)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證，是農(nóng)村土地所有權(quán)向使用權(quán)轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)性工作。為有效打消農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地時(shí)會(huì)產(chǎn)生歸屬糾紛的擔(dān)憂，雨城區(qū)率先在上里鎮(zhèn)廟圷村試點(diǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)頒證工作，推行“九步工作法”，通過(guò)政府采購(gòu)的方式，聘請(qǐng)專業(yè)團(tuán)隊(duì)協(xié)助開展確權(quán)登記工作，為解決土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛提供了最清晰、最原始的重要數(shù)據(jù)。目前，全區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)頒證工作已進(jìn)入收尾階段，將于今年10月內(nèi)全面完成，集體建設(shè)用地確權(quán)頒證將于今年底前全面完成。截止8月底，全區(qū)耕地流轉(zhuǎn)規(guī)模已達(dá)到6萬(wàn)余畝，占全區(qū)耕地面積的27.2%；全區(qū)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)收入23.2億元，農(nóng)民人均增收1062元，實(shí)現(xiàn)脫貧2279人。
?。ǘ┡嘤滦娃r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。在“確好權(quán)、確準(zhǔn)權(quán)”的同時(shí)，重點(diǎn)是放活農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，關(guān)鍵是培育好新型農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體。像雨城區(qū)這樣一個(gè)生態(tài)潛力巨大、特色農(nóng)業(yè)具備后發(fā)基礎(chǔ)的山區(qū)縣，近年來(lái)，我們積極培育壯大了宏廣公司、益諾仕農(nóng)業(yè)科技有限公司等多家農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，先后成立中里鎮(zhèn)鄭灣獼猴桃生產(chǎn)合作社、南郊余家藍(lán)莓生產(chǎn)合作社等50余家農(nóng)民合作社，示范帶動(dòng)效應(yīng)明顯。例如：宏廣公司通過(guò)“企業(yè)+合作社＋農(nóng)戶”模式，引導(dǎo)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶成立產(chǎn)業(yè)合作社，帶動(dòng)100余戶農(nóng)戶種植食用菌，實(shí)現(xiàn)人均增收1.2萬(wàn)元以上；碧峰峽舒心農(nóng)場(chǎng)在農(nóng)民自愿、有償流轉(zhuǎn)土地的前提下，接受區(qū)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心指導(dǎo)，以租賃方式流轉(zhuǎn)名揚(yáng)村150戶、426畝土地，用于發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)，初步實(shí)現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)營(yíng)；南郊鄉(xiāng)余家村農(nóng)戶以土地作價(jià)入股的形式成立富余種植專業(yè)合作社，與成都老農(nóng)王農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司、成都久森農(nóng)業(yè)科技有限公司簽訂藍(lán)莓、草莓種植、利潤(rùn)分配協(xié)議，農(nóng)戶通過(guò)“土地入股，保底分紅”的方式獲得持續(xù)收益。目前，全區(qū)53家土地合作社畝均收益達(dá)3750元，社員人均增收近50%，惠及農(nóng)戶近5000戶。
（三）創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)體系。深化農(nóng)村土地改革、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)離不開金融支持。針對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的金融機(jī)構(gòu)少、抵押擔(dān)保物匱乏、貸款成本高，農(nóng)民普遍面臨有政策、有土地、有點(diǎn)子、缺資金的困境，我們積極探索農(nóng)村資產(chǎn)評(píng)估和抵押登記制度，試點(diǎn)建立中里鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)交易中心，為雨城北線片區(qū)提供從農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證、登記流轉(zhuǎn)到抵押貸款一攬子服務(wù)；成立雅安市雨城區(qū)農(nóng)村惠民銀行，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道籌建“富民陽(yáng)光信貸擔(dān)保公司”，為各類規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體融資、貸款提供擔(dān)保服務(wù)。積極推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)民住房所有權(quán)等多種形式的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資；探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合協(xié)商機(jī)制，試點(diǎn)開展農(nóng)村資金互助組織建設(shè)，通過(guò)合法合規(guī)籌集和調(diào)劑組織內(nèi)會(huì)員的閑余資金，為“三農(nóng)”發(fā)展提供更好的金融支持。近年來(lái)，全區(qū)累計(jì)發(fā)放農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)抵押貸款2.8億元，為農(nóng)民致富注入了強(qiáng)心劑。
深化土地改革，助推扶貧攻堅(jiān)
按照四川省委、省政府“走出一條具有四川特點(diǎn)的農(nóng)村改革新路子”的發(fā)展思路，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，四川深化農(nóng)村改革的主攻方向是以放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為重點(diǎn)，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，努力提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。在深化土地改革、推進(jìn)扶貧攻堅(jiān)過(guò)程中，我們不斷探索、實(shí)踐、總結(jié)，取得了重要的現(xiàn)實(shí)成果，但還存在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰、土地規(guī)模效應(yīng)不明顯、經(jīng)營(yíng)方式比較單一等問題，仍需要我們下深水、闖新路，出實(shí)招、破難題。
?。ㄒ唬┥罨r(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革。按照“依法依規(guī)、規(guī)范操作、保持穩(wěn)定、分類指導(dǎo)、按戶確權(quán)、有序推進(jìn)”的原則，加快完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證。建立健全以農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)證、農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)交易所“一證一所”為核心的農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)制度改革，賦予農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)財(cái)產(chǎn)化權(quán)能，有效突破土地權(quán)利貧困瓶頸。規(guī)范農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)建設(shè)，建立市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村四級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和信息體系，全程做好流轉(zhuǎn)規(guī)劃、匯集信息、溝通供求、價(jià)格評(píng)估、產(chǎn)權(quán)和流轉(zhuǎn)交易等各項(xiàng)服務(wù)，引導(dǎo)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)。在有條件和有需求的地區(qū)，可推廣實(shí)施農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)獎(jiǎng)勵(lì)制度，對(duì)流轉(zhuǎn)面積和期限達(dá)到規(guī)定的農(nóng)戶給予資金獎(jiǎng)勵(lì)和綜合扶持，促進(jìn)土地集約化、規(guī)?；?。
?。ǘ┌l(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。繼續(xù)堅(jiān)持農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)主體地位，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)方式，培育專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體。通過(guò)發(fā)揮稅收杠桿作用，對(duì)農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社興辦農(nóng)產(chǎn)品加工等系列產(chǎn)業(yè)，在所得稅、營(yíng)業(yè)稅等方面給予減免，培育發(fā)展“訂單農(nóng)業(yè)”，延伸“農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈”，帶動(dòng)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)近地就業(yè)。靈活采取“合作社+基地+農(nóng)戶”、“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶+基地”、“大園區(qū)+小業(yè)主”等利益鏈接方式，讓農(nóng)民在規(guī)?；?jīng)營(yíng)中持續(xù)受益。同時(shí)，依托優(yōu)勢(shì)資源，加快貧困村“一村一品”產(chǎn)業(yè)培育，積極發(fā)展貧困戶有能力經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，通過(guò)建立家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)家樂等新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)模式，推進(jìn)生態(tài)旅游扶貧，加快貧困村產(chǎn)業(yè)新建和發(fā)展升級(jí)，同步增加農(nóng)民就業(yè)服務(wù)收入。
（三）提高農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平。鼓勵(lì)專業(yè)化農(nóng)業(yè)服務(wù)公司、服務(wù)團(tuán)隊(duì)、農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人等新型載體參與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，探索建立“土地股份合作社+農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人+新型農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)”的“農(nóng)業(yè)共營(yíng)制”新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展。整合社會(huì)化服務(wù)資源，吸引社會(huì)資金，通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+”等方式，搭建線上線下“一站式”社會(huì)化服務(wù)平臺(tái)，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“一條龍”服務(wù)。采取“政府購(gòu)買服務(wù)”等方式，推動(dòng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織規(guī)?；?，提高農(nóng)技推廣、品牌創(chuàng)建等社會(huì)化服務(wù)水平。
?。ㄋ模┘哟蠼鹑谛刨J支持力度。健全融資擔(dān)保機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)補(bǔ)償機(jī)制，加快“銀農(nóng)合作、銀政結(jié)合”，采取政府注入風(fēng)險(xiǎn)基金等方式，推進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)增信，加速土地產(chǎn)權(quán)抵押融資。鼓勵(lì)各類金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新涉農(nóng)信貸產(chǎn)品，開辟惠農(nóng)綠色通道，拓寬農(nóng)村融資渠道，吸聚各類生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金、金融資金、社會(huì)資金相互融合。積極發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)和杠桿作用，撬動(dòng)金融資金和社會(huì)資金加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，優(yōu)先對(duì)農(nóng)民土地專合社、農(nóng)業(yè)科技、教育扶貧等方面的支持力度，帶動(dòng)更多社會(huì)資本服務(wù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。
?。ㄎ澹┙∪鄬哟无r(nóng)村社會(huì)保障制度。“以人為核心”推動(dòng)戶籍制度公平化改革，讓農(nóng)民在保留農(nóng)村各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的前提下進(jìn)城落戶，確保農(nóng)民合法的土地權(quán)益和更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。逐步建立靈活多樣的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，鼓勵(lì)農(nóng)民按照自愿原則，參與補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和購(gòu)買商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。大力推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，重點(diǎn)解決農(nóng)民“因病致貧、因病返貧”等問題，逐步提高農(nóng)村醫(yī)保統(tǒng)籌層次，在條件成熟和經(jīng)濟(jì)允許的情況下，逐步向城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度過(guò)渡。持續(xù)改善農(nóng)村民生保障，建立完善農(nóng)村留守兒童、留守婦女、留守老年人關(guān)愛服務(wù)體系，完善養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)體系，使“三留守”生活有依靠、有保障、有尊嚴(yán)。
?。?gòu)建失地農(nóng)民發(fā)展長(zhǎng)效保障機(jī)制。通過(guò)企業(yè)資助、社會(huì)參與、政府兜底的方式，逐步形成以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、社會(huì)保障、產(chǎn)業(yè)扶持、就業(yè)服務(wù)為核心的“四位一體”失地農(nóng)民發(fā)展長(zhǎng)效保障機(jī)制。完善失地農(nóng)民征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制，逐步調(diào)整一次性現(xiàn)金補(bǔ)償方式，積極探索與失地農(nóng)民再就業(yè)相結(jié)合的新型補(bǔ)償機(jī)制。健全以失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)為重點(diǎn)的社會(huì)保障制度，落實(shí)失地農(nóng)民最低生活保障，完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，加快推進(jìn)失地農(nóng)民失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度。健全就業(yè)扶助體系，加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民職業(yè)技能教育和培訓(xùn)，從源頭上提高失地農(nóng)民的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。通過(guò)落實(shí)稅費(fèi)減免系列政策，鼓勵(lì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，發(fā)揮創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)的倍增效應(yīng)。
