來源：新京報
首先要正確地提出問題：土地制度改革是為了什么目的，是為誰服務(wù)的？
土地制度改革難就難在土地權(quán)利和人的權(quán)利不匹配。
“公平補償”不是說一定要給多少錢，而是不影響你原來的生計。
7月18日，新京報記者在北京市北四環(huán)的一個辦公室見到了正在工作的經(jīng)濟學家華生。最近數(shù)年他在持續(xù)研究城鎮(zhèn)化與土地改革等問題，華生說，講土地制度改革，主體是如何解決進城農(nóng)民的土地權(quán)利轉(zhuǎn)換，其次是失地農(nóng)民的安置和補償。他認為，這個問題既是難點，也是要點，不能繞過去，繞過去之后，新型城鎮(zhèn)化沒有，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化也沒有。
需厘清是誰的土地制度改革
新京報：當下很多觀點認為，土地制度及其配套改革，可能是中國目前改革的突破口。你怎么看？
華生：我也有過這個判斷。不過，現(xiàn)在土地制度改革的提法非常多，其中的混亂和相互矛盾的地方就更多。所以我覺得，首先要正確地提出問題：土地制度改革是為了什么目的，是為誰服務(wù)的？
新京報：你認為土地改革的目標和主體是什么？
華生：現(xiàn)在講土地制度改革，一般都是打著農(nóng)民的旗號，都是說為了農(nóng)民需要改革土地制度，都是“從農(nóng)民利益出發(fā)”，其實傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的農(nóng)村農(nóng)民在工業(yè)化、城市化大潮下開始了分化，分成了幾類。
第一類就是正在務(wù)農(nóng)的農(nóng)民。把土地流轉(zhuǎn)出去他們自己干什么？把宅地讓出去自己住哪兒？中國農(nóng)民幾千年的理想一是耕者有其田，反對土地被兼并被剝奪。二是輕徭薄賦，反對橫征暴斂。這兩個理想，可以說在現(xiàn)行農(nóng)村的土地制度和取消農(nóng)業(yè)稅還給農(nóng)民補貼的政策下已經(jīng)實現(xiàn)。這部分農(nóng)民的數(shù)量現(xiàn)在已經(jīng)不足農(nóng)村戶籍人口的一半，以后還會繼續(xù)減少，最后只剩10%到20%之間。
第二類是已經(jīng)、正在和將要離開農(nóng)村的農(nóng)民，他們是農(nóng)村人口的大多數(shù)。他們中越來越多的人，特別是二代、三代，以后不可能再返回農(nóng)村了。他們是主動城鎮(zhèn)化的農(nóng)民，是城鎮(zhèn)化真正的主力軍。這是中國轉(zhuǎn)型時期的特定群體。這部分人是過去的農(nóng)民，現(xiàn)在和將來的市民，他們首先需要的是他們在就業(yè)地的土地權(quán)利?，F(xiàn)在他們沒有這個權(quán)利，只能在城里掙錢，把錢再拿回家鄉(xiāng)，在自己的宅地上蓋房子。在移居就業(yè)的地方?jīng)]房子住，在大多數(shù)人永遠不會回去的地方蓋房子，當然是極大的資源浪費，同時他們當然也不敢放棄農(nóng)地。解決這個問題首先要解決他們在就業(yè)城鎮(zhèn)的安居問題。只有當他們在城里安居樂業(yè)了，才會考慮到家鄉(xiāng)的農(nóng)地宅地是否可以轉(zhuǎn)讓。這個次序不能顛倒，先要解決在就業(yè)城市的安居問題，才能考慮家鄉(xiāng)土地的流轉(zhuǎn)，要不然兩頭失顧，那就成了流民了。
第三類是由于工業(yè)化、城市化發(fā)展，被占用和失去了土地的農(nóng)民，這屬于被動城鎮(zhèn)化的農(nóng)民。這部分人大約只占農(nóng)村的人口的2%-3%，最終城市化完成也不會超過5%，現(xiàn)在很多人大做文章的農(nóng)民權(quán)利，其實主要是城郊一小部分被動城鎮(zhèn)化農(nóng)民的權(quán)利。
因此我們講土地制度改革，主體是如何解決進城農(nóng)民的土地權(quán)利轉(zhuǎn)換，其次是失地農(nóng)民的安置和補償。這既是難點，也是要點，不能繞過去，繞過去之后，新型城鎮(zhèn)化沒有，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化也沒有。
這樣區(qū)分之后，才能明白土地制度改革的難點在哪里，難就難在土地權(quán)利和人的權(quán)利不匹配。簡單地講土地權(quán)利，只會是城郊農(nóng)民和實力雄厚的工商資本暴富，造成原住民對移住民的剝奪。簡單地講人的權(quán)利，城市里到處搭貧民窟，你也受不了。
正是因為這個兩難，二戰(zhàn)后大多數(shù)發(fā)展中國家都沒有能跨過這個城市化陷阱，中國能不能跨過，是對我們極大的挑戰(zhàn)。
征地需要“公平補償”原則
新京報：城郊失地農(nóng)民雖然數(shù)量有限，但最近幾年拆遷和征地補償成為社會矛盾激化的一個重點領(lǐng)域，受到的關(guān)注也最多，大部分目光似乎集中在這點上。
華生：中國現(xiàn)在在這個問題上存在兩極分化的情況。一種是在開發(fā)區(qū)、遠郊區(qū)、偏遠農(nóng)村，偏遠農(nóng)村為什么會涉及？因為基礎(chǔ)設(shè)施，比如鐵路、公路、水利、發(fā)電設(shè)施的開發(fā)，特別是在偏遠地區(qū)，補償嚴重不足。
往往是搞開發(fā)的大公司和當?shù)卣劻艘还P錢，當?shù)卣挚丝垡淮蠊P，他認為當?shù)剞r(nóng)民這么窮，給個萬兒八千就行了。公平補償根本沒有做到。
在其他國家，先行的經(jīng)驗其實很值得借鑒。在臺灣地區(qū)和日韓這樣成功的城市化國家中，就有一個經(jīng)驗叫“替地”。征了你的地，換一塊地給你種，工業(yè)化建設(shè)沒有影響你的生計?；蛘哒f既給你補點錢搬個家，還給你一塊不比以前差的地。
“公平補償”不是說一定要給多少錢，而是不影響你原來的生計。
但另外一個極端是郊區(qū)，尤其是熱點城市郊區(qū)，為了維穩(wěn)的需要，實際上政策和輿論是鼓勵釘子戶的，誰先同意搬遷誰倒霉，價碼不斷提高，補幾千萬的大有人在。
這也背離了公平補償，他利用城市化發(fā)了一筆洋財，加劇了收入不均和貧富分化。
新京報：但是給少了，人家也不干。
華生：這里面的關(guān)鍵在于，要貫徹法治精神，要有補償?shù)目陀^標準，沒有補償?shù)目陀^標準就搞成了現(xiàn)在這個樣子。
在城市化的先行國家中包括美國，早就解決了這些問題。他們采取的是公平補償?shù)臉藴?，就是這塊地原來的市場價格，既不多也不少。
任何一個土地都有市場價格，許多情況下，可以參考鄰近土地，實在沒有可以用租金推算。
新京報：但在中國，這個情景不好理解，政府征收過的地塊，和周邊的地價顯然是不一樣的。
華生：問題的核心就在這里，我們土地補償?shù)姆较蜃咤e了。過去是自己硬性定個低標準補償，后來搞不下去在實踐中就演變成欺軟怕硬的維穩(wěn)補償?，F(xiàn)在又考慮什么增值分享的補償，總之沒有客觀標準，這樣不能不越搞越亂。
土地征收補償是不能按你今后去做什么來補的。比如說我征用你的地，拿來用做了綠化地，毫無收益和價值，是不是不給你錢了呢？這肯定不行吧？但如果鄰村的土地被征以后被用做商住開發(fā)，價值很高，就給他們每畝補三百萬？這公平和可行嗎？這樣干的結(jié)果，肯定是一片混亂。
新京報：從國內(nèi)地方政府的實踐看，他們的精力都放在了如何解決這些問題上面。
華生：是啊，他們的精力都放在了如何征地拆遷補償問題上，為什么呢？因為他們有自己的目標。地方政府要的是GDP和自己的政績，需要大量的土地來上工程。
進城農(nóng)民工的土地權(quán)益是改革核心
新京報：進城的農(nóng)民工數(shù)量龐大，也是進城的主力，他們的問題如何解決？
華生：最難也最重要的是進城農(nóng)民工的土地權(quán)益，實際上就是他們安居的權(quán)益。解決這個問題，不是說簡單地讓城郊農(nóng)民可以自己開發(fā)來解決的。
城郊城中村的少量農(nóng)民和進城的農(nóng)民工不是一個“農(nóng)民”?，F(xiàn)在一些人提倡的土地制度改革，大部分說的是讓農(nóng)民自己參與城鎮(zhèn)化、自己可以開發(fā)等等，所有這些方案，實際上是為兩種人服務(wù)，一類是城郊農(nóng)民，城郊農(nóng)民已經(jīng)占了很大的優(yōu)勢了，他們還不想城市化呢；第二類是為城市資本和富人，為他們下鄉(xiāng)置業(yè)服務(wù)的。在我看來，這些提法都偏離了土地制度改革的方向。
主要的方向是解決城鎮(zhèn)化主力軍農(nóng)民工的用地問題。如果對城郊農(nóng)民采取公平補償?shù)脑瓌t的話，那么土地增值收益的大頭，應(yīng)該用在進城農(nóng)民工身上。
這應(yīng)該是土地改革的制度設(shè)計的核心，如何使城鎮(zhèn)化帶來的土地增值收益大頭，落到進城務(wù)工的農(nóng)民工及其家屬頭上。這個才是正確的方向。
新京報：為什么要這么做？大多數(shù)城市居民似乎不好理解這一點。
華生：為什么要這樣，在我看來有這樣幾個原因。首先，這是進城務(wù)工農(nóng)民的權(quán)利。因為所謂城里人也不過是早些年移居城市的農(nóng)民，你先上了車，就不許別人上車？戶籍歧視這種不公平的制度在當今世界可以說已經(jīng)是歷史遺跡，我們不能把畸形制度當成正常的狀態(tài)。
其次，城市土地的升值，在很大程度上本來就是外來人口帶來的，這些人來了，既就業(yè)又貢獻稅收，同時產(chǎn)生了各種需求，推動了城市包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展。
其三，也是更重要的，我們現(xiàn)在城鎮(zhèn)地區(qū)的規(guī)劃開發(fā)，是以廣大農(nóng)民工的家鄉(xiāng)被規(guī)劃不能開發(fā)為前提的。國土資源開發(fā)是有規(guī)劃的，以保證必要的耕地面積，保證環(huán)境和生態(tài)，這并不是市場自然形成的。比如同樣是農(nóng)田，為什么你這里可以開發(fā)，我那里不能開發(fā)？規(guī)劃是對土地財產(chǎn)權(quán)利的再分配。土地財產(chǎn)權(quán)利的再分配，它應(yīng)該要和人的權(quán)利掛上鉤。
新京報：但我猜你這個觀點，肯定不受大家歡迎，至少是不受城市居民的歡迎。
華生：這也是為什么二戰(zhàn)以后，大多數(shù)發(fā)展中國家不能成功實現(xiàn)城市化和現(xiàn)代化的原因。如果到處都受歡迎，他們早就搞成功了。
這跟我講的分配和財稅改革的道理一樣。在我們這個社會結(jié)構(gòu)中有一部分有話語權(quán)的、強勢的居民，他們占據(jù)了有利位置，他們講了半天的土地制度改革，無限夸大幾個經(jīng)濟學ABC的教條，其實往往都是從自己利益出發(fā)的。
應(yīng)構(gòu)建財務(wù)平衡的財政
新京報：具體到設(shè)計這個制度，你有沒有更具體的想法？
華生：其實就是要借鑒東亞模式中一些成功的經(jīng)驗，把我們的土地財政，將我們現(xiàn)在賣地掙錢的財政，變成一個財務(wù)平衡的財政。
財務(wù)平衡的財政是什么？是政府在城市化的征地過程中，不賺一分錢，也不用賠錢；這中間因為工業(yè)化、城市化土地升值的權(quán)益，分配到進城農(nóng)民工和家屬的頭上，政府自己是財務(wù)平衡的。
這是日本、韓國和臺灣地區(qū)走過的道路，所以他們的農(nóng)民工都進了城，都變成了市民，實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型，這是世界上二戰(zhàn)后少數(shù)成功的例子。
比如說征收土地的升值，將其收益轉(zhuǎn)變成國民住宅等，解決基礎(chǔ)設(shè)施問題，政府不賺錢。而我們現(xiàn)在，地方政府賣地掙錢蓋政府自己的高樓，特權(quán)單位以保障房的名義建自己的福利房。
比如韓國，三四十年前和中國的情況是一模一樣，他們也是做苦工、給人貼牌，現(xiàn)在再去韓國，你根本看不出是農(nóng)二代，農(nóng)三代，我前不久去韓國，看到在現(xiàn)代、三星、CJ上班的年輕人，以大學生居多，一問許多都是進城務(wù)工農(nóng)民的后代。
如果不讓農(nóng)民工融入城市，農(nóng)二代向上的空間被堵塞了，子女都是沒有受到很好教育的留守兒童，中國社會今后還怎么升級發(fā)展？
從國家來看也是如此，想要內(nèi)需、消費、產(chǎn)業(yè)升級，人的素質(zhì)不升級，哪里有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級？最后也都是空談。
新京報：這個設(shè)計，也相當于將過去若干年地方的“征地，建開發(fā)區(qū)，賣地”的發(fā)展路徑推倒重來了？
華生：沿著舊城鎮(zhèn)化老路走下去死路一條。
現(xiàn)在地方政府負債累累，和農(nóng)民的矛盾也越來越嚴重，而且房價一旦下跌，整個鏈條都面臨崩潰，中國可能和美國次貸危機一樣，出現(xiàn)大動蕩。應(yīng)當說，現(xiàn)在有越來越多體制內(nèi)外的人都意識到了這個危機。
新京報：地方政府負債過高是不是也是一個阻礙，不少國外機構(gòu)認為，地方政府也快技術(shù)性破產(chǎn)了。
華生：所以說有兩種情況，一種是我們裝作看不見，等著泡沫破裂，出現(xiàn)動蕩；另一種則是主動清理，就和當年中國銀行債務(wù)一樣。當年中國銀行業(yè)也被國際上普遍稱為“技術(shù)性破產(chǎn)”，認為要出大危機，但結(jié)果我們下決心清理，不是一樣拯救過來了。
這就需要有全盤的計劃和很大的決心，將引爆點全部拆除。地方政府債務(wù)也是這樣。
如果現(xiàn)在設(shè)計的是財政平衡的新型城鎮(zhèn)化道路，那就和原來對銀行業(yè)的改造一樣，對地方政府債務(wù)進行清點，建立新體制，消化原來的債務(wù)，比如用市政債等。
這個工作，清理地方政府債務(wù)、化解地方財政風險，避免金融危機，就和當年銀行業(yè)改造一樣，非做不可。
“技術(shù)性破產(chǎn)”不是問題，反而是壓力，如果沒有這個壓力，還不會去做。如果我們提前化解它，我們就掌握了主動。
華生
新京報2013“中國青年經(jīng)濟學人”評委。1953年生，東南大學教授，經(jīng)濟學家。曾提出和推動中國經(jīng)濟改革中諸多重要改革議題，如價格雙軌制、國資經(jīng)營體制、股票市場股權(quán)分置改革等。
在1984年的首屆全國中青年經(jīng)濟工作會議上，他與張維迎等人提出價格雙軌制改革思路并被國務(wù)院采納，他也因這一成就獲得中國經(jīng)濟理論創(chuàng)新獎；1985年，以華生為首的研究團隊提出設(shè)立國有資產(chǎn)管理總局，推動了1988年我國第一個國有資產(chǎn)管理局的成立；1998年，他首次提出用贖買流通權(quán)的辦法讓非流通股恢復(fù)流通，這一構(gòu)想在2005年的股權(quán)分置改革中得以實現(xiàn)。
財務(wù)平衡的財政是什么？是政府在城市化的征地過程中，不賺一分錢，也不用賠錢；這中間因為工業(yè)化、城市化土地升值的權(quán)益，分配到進城農(nóng)民工和家屬的頭上，政府自己是財務(wù)平衡的。
