平度與溫州，二者發(fā)生的事件如此不同，又如此遙相呼應(yīng)。平度的土地抗強(qiáng)拆事件，與一場(chǎng)空前的農(nóng)村土地改革試點(diǎn)，二者在土地確權(quán)維度上形成了微妙的耦合，為改革的疾進(jìn)與沖突，一起寫(xiě)下了注腳。
從知情人士處獲悉，全國(guó)人大常委會(huì)正在審議《土地管理法》修訂草案，主要集中在農(nóng)地入市這一領(lǐng)域。
“我們希望2013年年底土地確權(quán)能夠全部完成，部分城市給予賦能，下一步的話(huà)就是鼓勵(lì)城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村房屋，這是改革的方向。如果這些能夠在實(shí)踐中執(zhí)行，那么《土地管理法》修訂工作就簡(jiǎn)單了。”國(guó)土資源部（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)土部”）土地利用司相關(guān)人士告訴記者。
據(jù)了解，如果本次修訂順利通過(guò)，意味著集體土地可以不經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)為國(guó)有土地就可以入市交易。目前，地方政府對(duì)于這一呼聲也非常之高。
征地制度改革新政
“穩(wěn)定土地產(chǎn)權(quán)是推動(dòng)產(chǎn)權(quán)交易的第一步，破題土地制度的第一步就是確權(quán)，然后才是賦能。”中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國(guó)英表示。
根據(jù)國(guó)務(wù)院安排，國(guó)土部正在醞釀推出一系列征地制度改革新政，今年年內(nèi)有望推出的相關(guān)政策除了重新修訂后的《土地管理法》，還有《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》、《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)》等，受此影響，未來(lái)農(nóng)地征補(bǔ)過(guò)程中，農(nóng)民不僅有望獲得較高的補(bǔ)償收益，還可以逐步成為農(nóng)地入市的交易主體。
土地問(wèn)題是中國(guó)房地產(chǎn)乃至中國(guó)經(jīng)濟(jì)的核心環(huán)節(jié)之一。早在2010年，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶就在回答城鎮(zhèn)化問(wèn)題時(shí)直言，土地問(wèn)題根本上與制度有關(guān)，農(nóng)民合法的土地得不到應(yīng)有的保障，現(xiàn)有的財(cái)稅制度在相當(dāng)程度上還存在著“土地財(cái)政”的現(xiàn)象。這造成一手從農(nóng)民那里廉價(jià)得到土地，另一手又高價(jià)賣(mài)給開(kāi)發(fā)商。他明確表示，必須從制度上解決這些問(wèn)題。
從那時(shí)起，國(guó)家就在醞釀立法解決土地問(wèn)題。2010年1月，國(guó)務(wù)院法制辦公布了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》征求意見(jiàn)稿。該征求意見(jiàn)稿適用范圍為國(guó)有土地上的房屋征收與補(bǔ)償，對(duì)于大量出現(xiàn)的“唐福珍們”的集體土地征收和拆遷問(wèn)題，則無(wú)能為力。
也在同一年，北京大學(xué)法學(xué)院教授沈巋透露，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)正在考慮如何解決集體土地征收問(wèn)題。他分析，可以通過(guò)修改土地管理法及其實(shí)施條例的方式來(lái)解決，亦不排除同時(shí)制訂一部具體細(xì)致的集體土地征收和補(bǔ)償條例的可能。集體土地征收和補(bǔ)償中存在的問(wèn)題，諸如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、補(bǔ)償不公、失地農(nóng)民生活保障、暴力強(qiáng)拆等。
即便是《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，其正式出臺(tái)也是在一年以后，而對(duì)于集體土地征收條例，則一拖再拖。2011年，媒體曾曝該條例將于2012年出臺(tái)，然而至今沒(méi)有消息。
中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德在接受媒體采訪時(shí)認(rèn)為，集體土地更應(yīng)保護(hù)。城市土地所有權(quán)是國(guó)家的，但農(nóng)村集體土地不同，“你從農(nóng)民手里把集體土地轉(zhuǎn)變成了國(guó)有土地，把不是你的東西變成你的東西，從某種意義上說(shuō)，集體土地征收的程序、條件、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，都應(yīng)當(dāng)比國(guó)有土地使用權(quán)收回更嚴(yán)格”。
目前集體土地征收中涉及補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用為三類(lèi)：土地補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，后兩者歸所有者所有。
立法規(guī)范集體土地征收和補(bǔ)償，最大困難在于如何確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。業(yè)內(nèi)人士分析，集體土地在沒(méi)有轉(zhuǎn)為國(guó)有土地時(shí)，沒(méi)有真正的市場(chǎng)價(jià)值。中國(guó)土地市場(chǎng)是由國(guó)家壟斷一級(jí)土地市場(chǎng)，土地轉(zhuǎn)為國(guó)有以后，通過(guò)招拍掛等方式形成土地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值。
但農(nóng)村的土地使用權(quán)價(jià)值，因不能進(jìn)入到一級(jí)土地市場(chǎng)，并不能簡(jiǎn)單地用市場(chǎng)價(jià)去補(bǔ)償。如果以國(guó)有土地上房屋拆遷的價(jià)格（暗含土地使用權(quán)價(jià)值）去補(bǔ)償，又會(huì)產(chǎn)生如土地增值歸誰(shuí)所有等問(wèn)題。
根據(jù)目前中國(guó)房地產(chǎn)報(bào)獲得的信息，集體土地可以不經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)為國(guó)有土地就入市交易，這無(wú)疑將會(huì)改變集體土地的面貌。如果城鎮(zhèn)人口能夠購(gòu)買(mǎi)農(nóng)屋，小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題也有望解決。
突圍：溫州樣本
“農(nóng)村改革的重點(diǎn)是給予農(nóng)民產(chǎn)權(quán)，包括土地產(chǎn)權(quán)和房屋產(chǎn)權(quán)，然后就是賦能。農(nóng)民擁有土地和房屋產(chǎn)權(quán)后，可以用于抵押、轉(zhuǎn)讓、投資，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為資本。”經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧在接受中國(guó)房地產(chǎn)報(bào)記者采訪時(shí)表示。
2012年，作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要方面，農(nóng)村土地改革再度被提上議程。在完成農(nóng)村土地確權(quán)的基礎(chǔ)上，廣東、廣西、湖北、山東等地均加速推進(jìn)農(nóng)村土地改革及土地產(chǎn)權(quán)交易試點(diǎn)。
兼具國(guó)家級(jí)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)和金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)身份的溫州，正在成為農(nóng)村土地改革的新樣本。
記者從浙江省國(guó)土資源廳官網(wǎng)上獲悉，溫州市農(nóng)村土地將全部進(jìn)行確權(quán)，而整個(gè)浙江省土地確權(quán)率達(dá)到97%。
溫州市近日發(fā)布的《溫州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）規(guī)定，自10月1日起，包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)等12類(lèi)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)將在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行交易。
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)法律對(duì)農(nóng)民私有房屋的買(mǎi)賣(mài)、轉(zhuǎn)讓限制嚴(yán)格，禁止轉(zhuǎn)讓給外村村民和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口居民。溫州這次改革最大的突破在于，農(nóng)屋從村級(jí)交易擴(kuò)展到縣域交易。值得一提的是，非城鎮(zhèn)戶(hù)口人員可以在縣域內(nèi)參與農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)。
根據(jù)《辦法》，這12類(lèi)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)包括：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；林地使用權(quán)、林木所有權(quán)和山林股權(quán)；水域、灘涂養(yǎng)殖權(quán)；農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)；農(nóng)村房屋所有權(quán)；農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)；農(nóng)業(yè)裝備所有權(quán)；活體畜禽所有權(quán)；農(nóng)產(chǎn)品期權(quán)；農(nóng)業(yè)類(lèi)知識(shí)產(chǎn)權(quán)以及其他依法可以交易的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)等。
《辦法》規(guī)定，溫州市區(qū)涉及的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易行為，將由溫州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心辦理。其他縣（市）應(yīng)設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心，加掛“溫州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心分中心”牌子，負(fù)責(zé)各自轄區(qū)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)。溫州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心有限公司成立于2012年年底，是專(zhuān)門(mén)從事農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)的國(guó)有獨(dú)資公司。
在產(chǎn)權(quán)交易的收益分配方面，《辦法》規(guī)定農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的交易收益，應(yīng)當(dāng)納入本集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一管理，用于該集體經(jīng)濟(jì)組織成員福利分配、社會(huì)保障、新農(nóng)村建設(shè)等公益事業(yè)。而農(nóng)村個(gè)人產(chǎn)權(quán)的交易收益，歸個(gè)人所有。
“溫州土地政策最大的進(jìn)步在于不僅僅讓這些土地和房屋在本村流動(dòng)，更主要的是跨出了村。只要你是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，你就可以在溫州進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村房屋，這是農(nóng)村房屋走向市場(chǎng)化的標(biāo)志之一，具有一定的突破意義。”上述國(guó)土部土地利用司相關(guān)人士告訴記者。
青島市國(guó)土資源局內(nèi)部人士也向記者肯定了這次溫州市土地改革，“如果溫州市能夠保護(hù)好耕地紅線(xiàn)，同時(shí)保護(hù)農(nóng)村特有的自然和人文環(huán)境不被破壞，至少可以盤(pán)活一部分農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，因?yàn)榘凑宅F(xiàn)在的情況農(nóng)民收入的提升僅僅依靠政府補(bǔ)貼，即便按照100元/人補(bǔ)貼，也需要很大的財(cái)政開(kāi)支。”
“溫州土地改革僅僅是封閉式試驗(yàn)，但下一步土地改革的突破會(huì)更大，就是鼓勵(lì)城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)宅基地或農(nóng)村房屋。”該人士稱(chēng)。
糾結(jié)：平度鏡像
但溫州試點(diǎn)的遠(yuǎn)水，并沒(méi)有解決農(nóng)村土地難題的近渴。距溫州1400公里的山東平度，一場(chǎng)震驚全國(guó)的事件就再次折射出土地帶給人們的財(cái)富、焦慮和沖突。
8月26日，被山東省青島市平度市警方拘禁在看守所內(nèi)的陳寶成得知，平度市金溝子村村委會(huì)向其家人下發(fā)通知，決定不再對(duì)其房屋和宅基地進(jìn)行改造。村委會(huì)表示，仍免費(fèi)設(shè)立獨(dú)立管線(xiàn)，保障所有拒拆戶(hù)正常用水用電。
陳寶成震驚全國(guó)的抗?fàn)帿@得了暫時(shí)的勝利，然而這是否能夠代表保護(hù)中國(guó)農(nóng)民房屋和宅基地產(chǎn)權(quán)的努力收獲成功果實(shí)仍存疑問(wèn)。平度事件，是當(dāng)下中國(guó)農(nóng)村集體土地以及房屋征收補(bǔ)償問(wèn)題的一個(gè)縮影，各地類(lèi)似糾紛層出不窮，推進(jìn)土地確權(quán)和完善征地制度迫在眉睫。
2005年，平度市政府頒發(fā)了《關(guān)于加快市區(qū)村莊改造的意見(jiàn)》，鼓勵(lì)加快金溝子村舊村改造。隨后每隔幾年，這份文件就會(huì)被更新，至2010年，平度市《關(guān)于加快推進(jìn)城鄉(xiāng)住房建設(shè)和危房改造的實(shí)施意見(jiàn)》頒布，制定了宏大的村莊改造計(jì)劃，至2014年底將涉及94個(gè)村莊。
持續(xù)擴(kuò)大的舊村改造和地方政府急切的利益訴求夾裹在一起，不斷提速，也誘發(fā)了不少矛盾。
“在征得全村95%以上的村民同意，并報(bào)市政府批準(zhǔn)后，我們引進(jìn)了平度市大有同人投資開(kāi)發(fā)有限公司為村民進(jìn)行改造。方案是村民的舊宅基地一平方米抵新房一平方米，農(nóng)民由住平房變?yōu)樽欠俊４送?，原房屋?jīng)評(píng)估后，按照1250元/平方米折抵新房面積。”金溝子村委會(huì)人員告訴中國(guó)房地產(chǎn)報(bào)記者。
記者在當(dāng)?shù)乜吹?，很多原有村民都搬進(jìn)了回遷房小區(qū)，這些小區(qū)環(huán)境已經(jīng)比較成熟，很多樓房一層已經(jīng)被各種商鋪所擠滿(mǎn)，從畫(huà)室培訓(xùn)到五金買(mǎi)賣(mài)等，還引進(jìn)了華夏銀行。
村委會(huì)方面表示，房屋有810套，而全村戶(hù)籍人口只有829人，平均每人超過(guò)一套。這些商鋪的租金將被用于村民，如村委會(huì)每年為18歲以上的村民繳納1500元的養(yǎng)老保險(xiǎn)金，幼兒園免費(fèi)就讀，免交取暖費(fèi)、物業(yè)費(fèi)等。
“我們很滿(mǎn)意這種狀況。”多位受訪的新村居民對(duì)記者表示。
然而陳寶成非常不滿(mǎn)意。陳寶成家的房子正好處于人民路規(guī)劃的延長(zhǎng)線(xiàn)上，人民路屬于政府公共項(xiàng)目，如果修建應(yīng)當(dāng)通過(guò)征地程序。按照2012年平度市政府意見(jiàn)，改造片區(qū)內(nèi)新修建的市政道路、其他市政公共設(shè)施占用改造村莊原址土地的，由市政府負(fù)責(zé)支付征收費(fèi)用，或者在片區(qū)新增土地內(nèi)置換等量土地。
而在金鉤子村舊村改造項(xiàng)目中，平度市政府拒絕向外界披露變更土地所有權(quán)所經(jīng)過(guò)的程序。“金溝子村征地程序是合法合規(guī)的，并不存在違法違規(guī)行為。”平度市國(guó)土資源局相關(guān)人士告訴記者。
陳寶成還認(rèn)為，評(píng)估價(jià)以2006年評(píng)估時(shí)為準(zhǔn)，而不是搬遷時(shí)的市場(chǎng)價(jià)，陳寶成的祖屋大約90平方米，加上整個(gè)小院，共計(jì)約200平方米的宅基地。
“當(dāng)時(shí)我們承諾給他同樣面積的新房，以及10萬(wàn)元，但被拒絕，后來(lái)加到13萬(wàn)元他還是不答應(yīng)，”村委會(huì)人員對(duì)記者說(shuō)，“陳寶成要的是7套商品房和600萬(wàn)元現(xiàn)金，而且選房范圍不局限于金溝子村，而是要在平度范圍內(nèi)選房。600萬(wàn)元在這里都蓋一棟樓了，實(shí)在是沒(méi)辦法接受。”
此外，由于新房建設(shè)用地屬于國(guó)有劃撥用地，并沒(méi)有相應(yīng)的房屋產(chǎn)權(quán)證。
“農(nóng)民幾乎是免費(fèi)得到了數(shù)套市場(chǎng)價(jià)為每平方米4000余元的房子，這顯然是不小的誘惑。但是，他們至今沒(méi)有領(lǐng)到房產(chǎn)證，許多人表示不知曉今后要補(bǔ)交土地收益才能交易。陳寶成曾向當(dāng)?shù)卣从尺^(guò)房產(chǎn)證的問(wèn)題，但是并沒(méi)有得到清晰答復(fù)。”拒絕拆遷方人士告訴記者。
而隨后爆發(fā)的一系列惡性沖突，最終換來(lái)的結(jié)果是陳寶成被拘留，而他的房屋最終得以保全，同時(shí)保留的或許還有另外4家拒拆戶(hù)。
“平度事件在全國(guó)范圍內(nèi)很普遍，折射出的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的困境——我國(guó)大多數(shù)農(nóng)民宅基地上的房屋沒(méi)有房屋產(chǎn)權(quán)和土地產(chǎn)權(quán)證明，所以遇到拆遷等事情無(wú)法進(jìn)行保護(hù)。解決現(xiàn)在農(nóng)村土地制度的關(guān)鍵在于確權(quán)，確權(quán)后然后才能賦能。”一位土地專(zhuān)家對(duì)記者表示。
“這類(lèi)問(wèn)題主要出現(xiàn)在農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不清晰上，現(xiàn)在正在醞釀的集體土地立法將會(huì)解決這個(gè)問(wèn)題。”華遠(yuǎn)地產(chǎn)董事長(zhǎng)任志強(qiáng)對(duì)中國(guó)房地產(chǎn)報(bào)表示，“最終的解決方案是土地私有化。”
北京京鼎律師事務(wù)所律師杜兆勇認(rèn)為，平度事件將會(huì)推動(dòng)保障和確認(rèn)農(nóng)民房屋與宅基地產(chǎn)權(quán)的進(jìn)程，而這恰恰是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易的基礎(chǔ)。無(wú)論是平度事件，還是溫州改革，都透露出土地確權(quán)的曙光，這與今年兩會(huì)確定的加快農(nóng)村土地征收改革與完善土地流轉(zhuǎn)制度方向一脈相承。
平度與溫州，二者發(fā)生的事件如此不同，又如此遙相呼應(yīng)。平度的土地抗強(qiáng)拆事件，與一場(chǎng)空前的農(nóng)村土地改革試點(diǎn)，二者在土地確權(quán)維度上形成了微妙的耦合，為改革的疾進(jìn)與沖突，一起寫(xiě)下了注腳。
改革：配套措施決定成敗
雖然整體方向向好，但整體的改革試驗(yàn)并非沒(méi)有疑慮。“假如張三村特別富裕，農(nóng)民都是百萬(wàn)富翁，李四村非常貧窮，農(nóng)民身價(jià)幾千元，如果自由流通交易，最后張三村的村民把李四村的土地都購(gòu)買(mǎi)了，那么李四村的村民何去何從？如果由此產(chǎn)生不穩(wěn)定因素，其政治和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)誰(shuí)來(lái)埋單？”上述國(guó)土部土地利用司相關(guān)人士表示。
在接受記者采訪時(shí)，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文也曾表示，全世界沒(méi)有一個(gè)國(guó)家放棄農(nóng)村集體用地自有自用原則，“因?yàn)檗r(nóng)村集體用地是一個(gè)法定概念，既然是一個(gè)法定概念就具有自有和自用性，張三村的土地所有權(quán)屬于張三村集體，就是只有張三村村民可以自有自用，為何李四村村民來(lái)享受張三村村民的土地權(quán)利？臺(tái)灣的土地可以進(jìn)行交易，那也只能進(jìn)行種植而不能蓋房。”
對(duì)于這樣的擔(dān)憂(yōu)，浙江省政府和浙江省國(guó)土資源廳也早早地考慮到了。
“農(nóng)民把房屋、土地等都抵押出去，若拿著幾十萬(wàn)元出去，做小本買(mǎi)賣(mài)，賠了怎么辦？最后肯定是由地方政府來(lái)埋單，但如果不這樣探索，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)很難搞活的。”浙江省國(guó)土資源廳人士表示，“比如李四村的土地被張三村收購(gòu)了，那么李四村的土地就可以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，大型養(yǎng)雞場(chǎng)、種植業(yè)等，從種植到生產(chǎn)到包裝等，發(fā)展農(nóng)村白領(lǐng)經(jīng)濟(jì)也不是沒(méi)有可能。這種改革肯定會(huì)傷害部分貧窮的農(nóng)民，但只要我們留著資金為這些貧窮農(nóng)民兜底，應(yīng)該問(wèn)題不大。”
江蘇省人大常委會(huì)環(huán)境資源城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)主任夏鳴也站在溫州這邊，“（如果不允許土地流動(dòng)）那意味著張三村的村民永遠(yuǎn)在張三村，永遠(yuǎn)是農(nóng)民。”
除此之外，更重要的是要建立與改革相匹配的配套措施。例如，沈巋就認(rèn)為，解決土地財(cái)政問(wèn)題有賴(lài)于財(cái)稅體制改革。1994年分稅制改革后，越來(lái)越清楚地看到地方政府靠土地來(lái)經(jīng)營(yíng)城市的趨勢(shì)。農(nóng)民的利益被剝奪，但隨著農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，農(nóng)民也越來(lái)越清楚地感受到不公平。如果不改變這種情況，矛盾會(huì)越來(lái)越激化。“立法最大障礙就是土地財(cái)政問(wèn)題，這需要中央的改革勇氣。”
在溫州試點(diǎn)取得進(jìn)步的同時(shí)，必須要建立配套措施。一位發(fā)改委官員認(rèn)為，改革必須同時(shí)解決以下問(wèn)題：首先是“土地財(cái)政”問(wèn)題。地方政府不依賴(lài)土地財(cái)政，才能規(guī)矩做好本職工作，維護(hù)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。這就需要完善房地產(chǎn)稅，削減對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)。
其次，官員考評(píng)問(wèn)題。必須取消唯GDP論，讓官聲成為官員升遷的依據(jù)。
再次，稅收體制問(wèn)題。要讓中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配。否則，若沒(méi)有配套措施，改革固然會(huì)有進(jìn)步的一面，但也會(huì)摁倒葫蘆起了瓢。
