改革開(kāi)放以來(lái)，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，黨中央、國(guó)務(wù)院又相繼出臺(tái)和采取了一系列惠農(nóng)政策措施，使廣大農(nóng)民的收入有了較大的增加，農(nóng)村面貌發(fā)生了很大變化，特別是中共十七大提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村以來(lái)，農(nóng)村面貌呈現(xiàn)出更為喜人的繁榮景象。最近，中央一號(hào)文件又提出發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、科技化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，但是農(nóng)村土地承包中存在的部分問(wèn)題十分嚴(yán)重，亟待解決。最突出的是農(nóng)村土地閑置拋荒比較普遍，有的地方拋荒閑置面積占到現(xiàn)有農(nóng)田面積的5%以上，造成土地資源浪費(fèi)、閑置，而急需土地的農(nóng)民卻長(zhǎng)期處于種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、保障無(wú)份、創(chuàng)業(yè)無(wú)錢(qián)的“四無(wú)”狀態(tài)，急需引起重視，應(yīng)當(dāng)修改現(xiàn)行的土地承包法。
當(dāng)前耕地拋荒閑置現(xiàn)象日益嚴(yán)重，其原因有很多：（１）有耕地自身的原因，如一些耕地質(zhì)量和生產(chǎn)條件差，耕種收入低，有的農(nóng)民覺(jué)得種上一年糧，還不如打一個(gè)月工，所以就干脆不種，任其閑置。（２）有勞動(dòng)力嚴(yán)重不足的客觀因素，就是隨著農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移到城市務(wù)工，不少農(nóng)村已經(jīng)變成“空心村”、“留守村”、“婦女村”、“老幼村”，因人手少只能耕種少量離家近的田塊?？诩Z。（３）導(dǎo)致農(nóng)村土地拋荒閑置的根本原因是，推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，遏制耕地拋荒閑置的相關(guān)法律法規(guī)滯后，缺乏靈活的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制和完善的社會(huì)保障制度。有的地方從土地承包以來(lái)，一直堅(jiān)守“增人不增地，減人不減地”，有的考上大學(xué)，畢業(yè)后又考上國(guó)家公務(wù)員，吃上了皇糧，但土地還保留；有的當(dāng)了兵，提拔當(dāng)了干部，當(dāng)了軍官，但土地仍然保留；有的進(jìn)城經(jīng)商農(nóng)村戶(hù)口遷到城里幾十年；有的人死亡很多年，還保留有承包地，相反，多年來(lái)娶回來(lái)的媳婦、生下來(lái)的孩子卻得不到承包地，形成“有的想種沒(méi)田，有的有田不想種”的不均衡反差。三十年前的勞動(dòng)力和人口狀況與三十年后相比已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，但是，我國(guó)至今都沒(méi)有一個(gè)完善的法律解決這些問(wèn)題，導(dǎo)致很多農(nóng)民即使已經(jīng)轉(zhuǎn)向其他行業(yè)，寧愿拋荒土地，也不愿意放棄自己名下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。因此，修改農(nóng)村土地承包法很有必要。
農(nóng)田保護(hù)是我們國(guó)家的一項(xiàng)基本國(guó)策。為了有效地遏制耕地拋荒閑置，更好地推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，必須強(qiáng)化法律法規(guī)建設(shè)。應(yīng)該指出，我國(guó)現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包法》的實(shí)施，對(duì)我國(guó)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展起到了積極的作用，同時(shí)也應(yīng)看到，《農(nóng)村土地承包法》自2003年出臺(tái)以來(lái)，多年沒(méi)有修改過(guò)，存在操作性不強(qiáng)、適用范圍有限、約束力較小等問(wèn)題，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)目前我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模發(fā)展的新形勢(shì)、新要求，迫切需要重新修改完善，正確處理土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)之間存在的矛盾，掙脫戶(hù)籍、社保等方面存在的瓶頸，讓農(nóng)民通過(guò)土地溢價(jià)獲得利益，也讓長(zhǎng)期閑置的土地得到利用。這是百姓所盼，勢(shì)在必行。
我就修改《農(nóng)村土地承包法》提幾點(diǎn)建設(shè)性意見(jiàn)和建議：
1、建議國(guó)家農(nóng)業(yè)部、國(guó)土資源部應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)用地流轉(zhuǎn)的探索力度，成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)研究土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的科學(xué)分離等問(wèn)題，制定《農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》，認(rèn)真做好承包耕地的余缺調(diào)劑工作，促進(jìn)土地依法有序流轉(zhuǎn)?？煽紤]以戶(hù)籍為依據(jù)，實(shí)行每?jī)赡暾{(diào)整一次，比如，土地閑置兩年或以上者，農(nóng)戶(hù)遷進(jìn)城市定居五年，有固定工作、穩(wěn)定收入，就應(yīng)將承包地轉(zhuǎn)讓出來(lái)。村民娶回的媳婦、生下的孩子，該上戶(hù)的上戶(hù)，上了戶(hù)就分給承包地。在新修改的《農(nóng)村土地承包法》中，應(yīng)明確規(guī)定這些問(wèn)題。這樣既有利于解決第二輪土地承包中增人不增地、減人不減地給農(nóng)民帶來(lái)的收益分配不公的矛盾，也便于避免因人口數(shù)量變動(dòng)帶來(lái)的一系列操作上的問(wèn)題。
2、建議中央組織部、國(guó)家民政部、農(nóng)業(yè)部在加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)中，引導(dǎo)基層黨支部、村委會(huì)按照修改后的《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行全面清理和重新修訂，刪除原村規(guī)民約中與相關(guān)法律法規(guī)抵觸的條款，寫(xiě)進(jìn)“女性當(dāng)選村民代表不少于50%”、“純女戶(hù)、有兒有女戶(hù)的子女婚嫁自由，男到女家、女到男家均可，享受本村村民待遇”、“因離婚或喪偶，戶(hù)口遷回本村者，可享受村民待遇”等條款。國(guó)家人口與計(jì)劃生育委員會(huì)應(yīng)將修訂執(zhí)行男女平等的村規(guī)民約納入人口計(jì)生的宣傳內(nèi)容，寫(xiě)入《農(nóng)村土地承包法》并制定相應(yīng)考核指標(biāo)，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府履行審核，糾正等職能。
3、建議國(guó)務(wù)院制定一套符合法治邏輯、職權(quán)分離、便于操作的《失地農(nóng)民社會(huì)保障條例》、《集體土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，并將有關(guān)內(nèi)容寫(xiě)進(jìn)《農(nóng)村土地承包法》。要加快建立農(nóng)村集體用地流轉(zhuǎn)后村民的保障機(jī)制和村民宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制，特別要重視失地農(nóng)民的基本生活、就業(yè)安置、社會(huì)保障等問(wèn)題，改變一次性貨幣安置為主的做法，按照政府、村集體和個(gè)人3：4：3的比例籌措資金，對(duì)失地農(nóng)民全部實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)，在醫(yī)療、就業(yè)、最低生活保障等方面與城鎮(zhèn)居民享受同等待遇。為保障失地農(nóng)民發(fā)展需要，政府和征地企業(yè)要從土地增值收益中拿出不少于5%的比例，建立專(zhuān)項(xiàng)基金，多渠道解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)和發(fā)展需要。這些基本原則和要求，也應(yīng)列為修改完善《農(nóng)村土地承包法》的重要內(nèi)容。
4、建議農(nóng)業(yè)部、國(guó)土資源部加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管。首先，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況制定嚴(yán)格合理的各項(xiàng)農(nóng)業(yè)用地規(guī)模指標(biāo)，完善用地結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格審批監(jiān)管休閑觀光農(nóng)業(yè)和旅游度假區(qū)類(lèi)項(xiàng)目，控制總體規(guī)模。其次，要完善農(nóng)村土地征地制度，加大土地報(bào)件材料審查力度，失地農(nóng)民相關(guān)保障不落實(shí)的不予審批。此外，對(duì)新整理復(fù)墾的土地，要進(jìn)行實(shí)際可利用率評(píng)估，對(duì)期限較長(zhǎng)的流轉(zhuǎn)合同，當(dāng)?shù)卣⒋寮w組織、土地管理部門(mén)要定期跟蹤檢查，防止土地的隨意轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓。
5、建議國(guó)家在修改《農(nóng)村土地承包法》時(shí)，強(qiáng)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的激勵(lì)扶持政策。為減少耕地拋荒，適當(dāng)提高糧食收購(gòu)價(jià)或提高種糧補(bǔ)貼。種糧補(bǔ)貼要補(bǔ)到種糧戶(hù)，不能補(bǔ)給耕地“原始承包人”。為了促進(jìn)耕地流轉(zhuǎn)，應(yīng)允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，允許農(nóng)民在土地市場(chǎng)上合法有償轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，并大力扶持發(fā)展土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，建立健全土地承包仲裁機(jī)構(gòu)和土地信托制度，以遏制土地拋荒閑置現(xiàn)象，降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
（全國(guó)工商聯(lián)副主席 榮民控股集團(tuán)董事局主席 史貴祿）
