一、制定農(nóng)村土地承包法的意義
我國二十多年農(nóng)村改革取得的巨大成就證明，以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，充分調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，解放了農(nóng)村勞動力，對促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟和國民經(jīng)濟發(fā)展起到了重要作用。這項制度既適應(yīng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，也適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，仍具有旺盛的生命力。它適合我國的實際情況和生產(chǎn)力發(fā)展水平，必須長期堅持。憲法也將其作為我國農(nóng)村的基本經(jīng)濟制度以法律的形式固定下來。
1.穩(wěn)定以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，關(guān)鍵是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)。只有這樣，才能充分調(diào)動和保持農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性；才能引導(dǎo)農(nóng)民珍惜土地，增加投入，逐步提高勞動生產(chǎn)率；才能解除農(nóng)民的后顧之憂，保持農(nóng)村社會穩(wěn)定。農(nóng)村土地承包法在總結(jié)農(nóng)村改革實踐的基礎(chǔ)上，明確規(guī)定了土地的承包期，給農(nóng)民吃了“定心丸”
2.維護土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益，是農(nóng)民行使土地使用權(quán)的重要保障。穩(wěn)定土地承包關(guān)系，就必須維護土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益，使他們在承擔(dān)義務(wù)的同時，能夠真正享有法律賦予的權(quán)利，特別是加強對承包經(jīng)營權(quán)的保護。農(nóng)村土地承包法明確規(guī)定了發(fā)包方和承包方的權(quán)利、義務(wù)，還對維護農(nóng)村婦女的承包經(jīng)營權(quán)作出特別規(guī)定，同時對侵犯土地承包經(jīng)營權(quán)的法律責(zé)任作了專章規(guī)定。
3.穩(wěn)定和完善土地承包制度，不僅關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，還關(guān)系到國民經(jīng)濟發(fā)展的全局。只有農(nóng)村經(jīng)濟繁榮發(fā)展了，才能形成對城市的有效供應(yīng)；只有農(nóng)民富裕了，工業(yè)產(chǎn)品才有更加旺盛的銷售市場，才能帶動國民經(jīng)濟整體的發(fā)展。江澤民同志指出，沒有農(nóng)村改革的成功和農(nóng)村經(jīng)濟的繁榮，我們國家就不可能出現(xiàn)今天這樣生機勃勃的局面。如果農(nóng)業(yè)沒有更大的發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟不能登上新的臺階，我國現(xiàn)代化建設(shè)的第二步和第三步發(fā)展目標(biāo)就不可能順利實現(xiàn)。
黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》明確提出：“要堅定不移地貫徹土地承包再延長三十年的政策，同時抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的法律，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)。”制定農(nóng)村土地承包法就是要落實憲法精神，以具體的法律制度穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，維護農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定。
二、農(nóng)村土地承包法的調(diào)整范圍
農(nóng)村土地承包法的調(diào)整范圍主要體現(xiàn)在實行承包經(jīng)營制度的農(nóng)村土地的范圍以及土地承包的方式。
農(nóng)村土地的范圍
農(nóng)村土地承包法所稱農(nóng)村土地，從所有制關(guān)系上看，既包括農(nóng)民集體所有土地中的農(nóng)業(yè)用地，也包括國家所有依法由農(nóng)民集體使用的農(nóng)業(yè)用地；從土地類別上看，主要是耕地、林地和草地，也包括荒山、荒丘、荒溝、荒灘等“四荒”地以及養(yǎng)殖水面等。
農(nóng)村土地中數(shù)量最多，與廣大農(nóng)民利益關(guān)系最密切的是耕地、林地和草地。這些土地，多采取人人有份的家庭承包方式，因此農(nóng)村土地承包法將其突出出來表述。對于其他土地，如“四荒”地、養(yǎng)殖水面等則包含在“其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地”之中。總之，凡是由農(nóng)民集體所有或者使用，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，又適合承包的土地，都屬于農(nóng)村土地承包法調(diào)整的范圍。
土地承包的方式
農(nóng)村土地承包法規(guī)定了家庭承包和其他方式的承包兩種承包方式。家庭承包方式是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶家庭全體成員為一個生產(chǎn)經(jīng)營單位，作為承包方承包本集體的土地，對于承包地按照本集體經(jīng)濟組織成員人人有份的方式進行承包。其主要特點是：(1)集體經(jīng)濟組織的成員，不論男女老少，都平等享有承包土地的權(quán)利。(2)以戶為單位承包。農(nóng)戶家庭的全體成員作為承包方與發(fā)包方簽訂承包合同，共同享有權(quán)利，承擔(dān)義務(wù)。(3)承包的土地對每一個集體經(jīng)濟組織的成員是人人有份的，主要是耕地、林地和草地。
現(xiàn)實生活中，有些農(nóng)村土地如果園、養(yǎng)殖水面等，由于面積小，難以通過平均分配實行人人有份的家庭承包，只能由少數(shù)農(nóng)戶或者個人承包；再如“四荒”地，有的是本集體經(jīng)濟組織成員不愿承包，有的根據(jù)自己的能力承包的數(shù)量有所不同。這些土地都不宜采取家庭承包的方式，可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包，有利于保護土地資源的合理開發(fā)和可持續(xù)利用，有利于進行環(huán)境建設(shè)。
三、農(nóng)村土地承包法的基本原則
(一)保護農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定
為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，農(nóng)村土地承包法主要從以下五個方面作出了規(guī)定。
1.賦予農(nóng)民長期而穩(wěn)定的承包經(jīng)營權(quán)。首先，規(guī)定了比較長的承包期，如，耕地的承包期限為三十年。其次，賦予農(nóng)戶承包地的使用權(quán)。承包合同生效，承包方即取得土地承包經(jīng)營權(quán)，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書，確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)具有物權(quán)性質(zhì)，除依法收回、調(diào)整外，任何組織和個人不得侵犯。第三，承包合同生效后，發(fā)包方不得因承辦人或者負(fù)責(zé)人的變動而變更或者解除，也不得因集體經(jīng)濟組織的分立或者合并而變更或者解除。國家機關(guān)及其工作人員不得利用職權(quán)干涉農(nóng)村土地承包或者變更、解除承包合同。
2.明確發(fā)包方和承包方的權(quán)利和義務(wù)。農(nóng)村土地承包法在第二章設(shè)專門一節(jié)規(guī)定了發(fā)包方和承包方的權(quán)利和義務(wù)。發(fā)包方的權(quán)利主要是發(fā)包土地，監(jiān)督承包方合理利用和保護土地，制止承包方損害承包地和農(nóng)業(yè)資源的行為等；義務(wù)主要是維護承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)，尊重承包方的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，為承包方提供生產(chǎn)、技術(shù)、信息等服務(wù)等。承包方的權(quán)利主要是依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品；承包地被依法征用、占用的，有權(quán)獲得相應(yīng)的補償?shù)?。承包方的義務(wù)主要是維持土地的農(nóng)業(yè)用途，保護和合理利用土地等。
3.加強對土地承包經(jīng)營權(quán)的保護。主要內(nèi)容包括：(1)在承包期內(nèi)，除法律規(guī)定的情形外，發(fā)包方不得收回承包地。(2)除因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形，發(fā)包方不得調(diào)整承包地。承包地的調(diào)整要嚴(yán)格依照法定程序進行。(3)強調(diào)對婦女承包經(jīng)營權(quán)的保護，保證結(jié)婚、離婚和喪偶婦女能夠有一份承包地。(4)對土地承包中的繼承問題作出規(guī)定。承包人死亡的，其應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承；林地承包以及通過招標(biāo)、拍賣等方式取得土地承包經(jīng)營權(quán)的，繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包。
4.土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。法律規(guī)定保護承包方依法、自愿、有償?shù)剡M行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，并對流轉(zhuǎn)的方式、流轉(zhuǎn)的原則和程序作出規(guī)定。
5.明確相關(guān)的法律責(zé)任。農(nóng)村土地承包法規(guī)定，任何組織和個人侵害承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)的，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。同時，還分別對發(fā)包方、承包方以及國家機關(guān)及其工作人員侵犯土地承包經(jīng)營權(quán)的法律責(zé)任作出了規(guī)定。
(二)保護婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)
我國婦女在政治的、經(jīng)濟的、文化的、社會的和家庭的生活等各個方面享有同男子平等的權(quán)利。婦女權(quán)益保障法規(guī)定，農(nóng)村劃分責(zé)任田、口糧田，以及批準(zhǔn)宅基地，婦女與男子享有平等權(quán)利，不得侵害婦女的合法權(quán)益。婦女結(jié)婚、離婚后，其責(zé)任田、口糧田和宅基地等，應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ?。土地承包?jīng)營權(quán)是農(nóng)民的基本權(quán)利，集體經(jīng)濟組織成員無論男女，都應(yīng)當(dāng)平等地享有承包土地的權(quán)利。
由于封建殘余思想的影響，在一些農(nóng)村，仍然存在歧視婦女、侵害婦女權(quán)益的問題。有的以村民代表會議或村民大會決議、村委會決定或鄉(xiāng)規(guī)民約的形式，剝奪婦女的土地承包權(quán)和集體經(jīng)濟組織收益分配權(quán)；有的以“測婚測嫁”等理由，對未婚女性不分土地或少分土地；有的地方出嫁婦女特別是離婚、喪偶婦女戶口被強行遷出，承包的土地被強行收回等，嚴(yán)重侵害了農(nóng)村婦女的合法權(quán)益，影響了農(nóng)村社會發(fā)展和穩(wěn)定。
為了貫徹男女平等的憲法原則，加強對婦女承包權(quán)益的保護，農(nóng)村土地承包法再次強調(diào)，農(nóng)村土地承包，婦女與男子享有平等的權(quán)利。承包中應(yīng)當(dāng)保護婦女的合法權(quán)益，任何組織和個人不得剝奪、侵害婦女應(yīng)當(dāng)享有的土地承包經(jīng)營權(quán)。
(三)土地承包應(yīng)當(dāng)公開、公平、公正
公開原則，首先要求發(fā)包方及時公布土地承包的有關(guān)信息，讓本集體經(jīng)濟組織成員或者其他承包方了解土地承包的有關(guān)情況。要向廣大農(nóng)目群眾宣傳、介紹有關(guān)法律、法規(guī)和國家政策，公布擬發(fā)包土地的名稱、坐落、面積等基本情況。其次，承包的程序要公開。如要依法選舉產(chǎn)生承包工作小組，由承包工作小組擬訂并公布承包方案；依法召開村民會議，討論通過承包方案等。第三，承包方案和承包結(jié)果公開。承包方案依法通過后，應(yīng)當(dāng)及時公布并組織實施。要同承包方簽訂書面承包合同，落實承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)。
公平原則主要指本集體經(jīng)濟組織成員依法平等地享有、行使承包本集體經(jīng)濟組織土地的權(quán)利。承包方案要照顧到集體經(jīng)濟組織成員的不同情況；承包合同中雙方的權(quán)利義務(wù)要公平合理；發(fā)包方不得濫用權(quán)力，對承包方的權(quán)利進行不合理的限制；不得干涉承包方的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，或者給承包方增加不合理的負(fù)擔(dān)。
公正原則主要是指在土地承包中要嚴(yán)格依法辦事，同等地對待每一個承包方，不得暗箱操作，也不得厚此薄彼，親親疏疏。
另外，在土地承包過程中，還要注意處理好國家、集體、個人三者的利益關(guān)系，力爭做到既尊重承包方的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，保護其經(jīng)濟利益，又要防止破壞土地資源，不斷提高土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，實現(xiàn)土地的可持續(xù)利用。
(四)遵守法律、法規(guī)，保護土地資源
土地是人類最基本的生產(chǎn)資料，也是為人類提供食物和其他生活資料的重要源泉。人口多，土地少，特別是耕地少是我國的基本國情。在現(xiàn)階段糧食生產(chǎn)技術(shù)水平?jīng)]有重大突破的情況下，人增地減的趨勢已經(jīng)成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的一個重大問題和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地，已成為關(guān)系國計民生和經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重大問題。因此，農(nóng)村土地承包法明確要求，土地承包應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)，保護土地資源的合理開發(fā)和可持續(xù)利用。未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。
首先，各級人民政府應(yīng)當(dāng)積極采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理，保護、開發(fā)土地資源，制止非法占用和破壞土地資源的行為。(1)依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護的要求、土地供給能力以及各項建設(shè)對土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃。(2)實行基本農(nóng)田保護制度。按照規(guī)定劃定基本農(nóng)田保護范圍，征用基本農(nóng)田必須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。(3)改造中、低產(chǎn)田，整治閑散地和廢棄地。(4)鼓勵農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織增加對土地的投入，培肥地力，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。
其次，土地承包的當(dāng)事人都有義務(wù)合理利用土地，保護土地資源。發(fā)包方有權(quán)監(jiān)督承包方合理利用和保護土地，制止承包方損害承包地和農(nóng)業(yè)資源的行為，執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃等。承包方應(yīng)當(dāng)維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)；應(yīng)當(dāng)依法保護和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害。
(五)保護承包雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益
農(nóng)村土地承包法、農(nóng)業(yè)法、土地管理法等法律對保護集體土地所有者以及承包方的合法權(quán)益作了規(guī)定。
1.對集體土地所有者合法權(quán)益的保護主要體現(xiàn)在：(1)確認(rèn)所有權(quán)。農(nóng)民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)。依法登記的農(nóng)民集體所有的土地的所有權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。(2)集體經(jīng)濟組織、村委會和村民小組對集體土地享有經(jīng)營管理權(quán)。(3)承包方違反承包合同約定，給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的權(quán)益造成損害的，發(fā)包方有權(quán)要求承包方承擔(dān)賠償損失等違約責(zé)任。(4)承包方給承包地造成永久性損害的，發(fā)包方有權(quán)制止，并有權(quán)要求其賠償損失。(5)對任何組織和個人侵害集體土地的行為，可以要求行政、司法機關(guān)給予保護。
2.對承包方的保護主要體現(xiàn)在：(1)任何組織和個人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員承包土地的權(quán)利。對保護農(nóng)村婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)作了特別規(guī)定，保障結(jié)婚、離婚以及喪偶婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)。(2)在承包期內(nèi)，除法定情形外，發(fā)包方不得收回、調(diào)整承包地。(3)承包人應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承。林地承包以及其他方式的承包，承包人死亡的，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包。(4)承包方可以依法流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，任何組織和個人不得加以強迫或者阻礙。(5)發(fā)包方違反承包合同，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任。(6)任何組織和個人侵害土地承包經(jīng)營權(quán)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。
(六)保護土地承包經(jīng)營權(quán)的依法流轉(zhuǎn)
在實踐中，為解決承包地塊分散、種田效益不高、農(nóng)業(yè)勞動力不足等問題，農(nóng)民通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)對于解決人地矛盾，合理利用土地，發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟有一定的積極作用。因此，國家政策和有關(guān)法律都肯定了土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。目前土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在著一些問題：一是違背農(nóng)民意愿，強制流轉(zhuǎn)，搞規(guī)模經(jīng)營；二是在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，如推行“反租倒包”等過程中，損害農(nóng)民利益，引起農(nóng)民的強烈不滿；三是借流轉(zhuǎn)之名，隨意變更土地用途等。這些行為都違背了國家政策和法律的規(guī)定，必須予以糾正。
從總體上看，我國絕大多數(shù)農(nóng)村目前尚不具備大規(guī)模土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的條件。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、勞動力轉(zhuǎn)移的結(jié)果。只有二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)、大多數(shù)農(nóng)民轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)并有穩(wěn)定的工作崗位和收入來源的時候，才有可能出現(xiàn)較大范圍的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。這將是一個相當(dāng)長的過程。因此，不能不顧客觀條件通過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)搞規(guī)模經(jīng)營。
土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)注意以下問題：(1)要在穩(wěn)定土地承包關(guān)系的前提下進行。流轉(zhuǎn)的目的也是為了承包關(guān)系穩(wěn)定，搞土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不能動搖家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)。(2)必須是農(nóng)民自愿。流轉(zhuǎn)的主體是承包方，任何組織和個人不得強迫或者阻礙其進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。(3)主要應(yīng)當(dāng)在農(nóng)戶之間進行。工商企業(yè)長期租賃和經(jīng)營農(nóng)民的承包地，會帶來很多隱患，目前不宜提倡。工商企業(yè)投資農(nóng)業(yè)主要應(yīng)當(dāng)從事產(chǎn)前、產(chǎn)后服務(wù)和“四荒”資源開發(fā)，帶動農(nóng)戶發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。(4)必須依法進行。(5)堅持有償原則。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。
