“所有者與管理者分開”和“一件事由一個部門來管”的改革一旦實施，就意味著土地制度改革的正式啟動。
中國的改革開放事業(yè)，是從農(nóng)業(yè)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制取得突破，以此為發(fā)端而展開的。聯(lián)產(chǎn)承包的本質(zhì)，是農(nóng)村土地使用制度改革。經(jīng)過幾十年的實踐、探索，對農(nóng)用地改革的市場化方向，全社會上上下下基本形成共識。當然，對具體的路徑怎么走，也還存在分歧。
有人說，農(nóng)村改革只進行了一半。我認為，從土地制度改革的角度思考，這話有道理。除了農(nóng)用地，農(nóng)村集體和農(nóng)民還有不少非農(nóng)業(yè)用地，包括各類企業(yè)用地、公益事業(yè)用地、宅基地等等。從理論上概括，他們都屬于集體建設(shè)用地。這些土地與農(nóng)地一樣，也都是農(nóng)民的財產(chǎn)。應(yīng)該怎么用，怎么管？實踐中經(jīng)歷了較大的曲折。
改革開放后大約有十幾年時間，總的政策取向是鼓勵農(nóng)民利用這些土地走向市場，發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。否則，不會有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的“異軍突起”。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大發(fā)展，又對中國的城市化起了重要的促進作用。不僅催生了大量小城鎮(zhèn)，還培育了一些大、中城市，比較典型的是“珠三角”那些城市。例如東莞，改革開放前是個5平方公里的小縣城，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)不斷集聚，現(xiàn)在已是600平方公里、840萬人口的特大城市了。其建成區(qū)范圍有70%的土地，至今仍然屬于集體所有，可以說是一個在集體土地上生長起來的大城市。中國憲法規(guī)定，土地所有權(quán)不允許買賣，但土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。農(nóng)村集體土地使用權(quán)進入市場，是符合憲法精神的。本來，按這樣走下去，有可能比較順利地探索出一條符合社會主義市場經(jīng)濟要求的土地使用制度和土地管理制度的改革路子，農(nóng)村的經(jīng)濟體制改革也就比較完整了。
然而，歷史的發(fā)展總要經(jīng)歷曲折。1998年修訂、1999年實施的土地管理法規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”（第43條）；“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”（第63條）。這二條規(guī)定意味著，農(nóng)民不能再像過去那樣，憑借自己的土地財產(chǎn)權(quán)利，自主地參與工業(yè)化、城市化進程了。這二條規(guī)定還意味著，此后的城市化進程，不再是政府在臺前幕后積極引導(dǎo)，市場在臺上發(fā)揮決定性作用的自然歷史過程了，而是讓政府站到臺上，大包大攬了。就這樣，歷史的發(fā)展在這里拐了一個不算小的彎兒。
實事求是地說，拐這個彎兒，也不是什么人的率性而為。就當時的歷史條件，也應(yīng)當算是一種理性的選擇。從80年代后期開始，土地管理部門推行城市土地有償使用制度改革，但進展并不順利。直到90年代后期，歷經(jīng)10年，也沒有在全國全面確立國有土地有償使用制度。1998年國家機構(gòu)改革，成立國土資源部，土地管理升格了，問題才有望得到解決。這期間還發(fā)生了不少事情，例如分稅制改革以后，地方財力緊張，與事權(quán)不匹配；中央提出城市化發(fā)展戰(zhàn)略；國企改革需要土地管理的配合以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制、重組，等等。再加上干部的選拔任用始終是以GDP為主要標準，各種因素疊加，1998年修改土地管理法時，有關(guān)決策層的主要關(guān)注點，一是加強土地管理的權(quán)威性，推動城市土地有償使用制度的全面確立；二是為地方政府增加資金來源，落實城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。此外，還有一個重要的考量：改革開放以后，各方面發(fā)展大量占用耕地的勢頭一浪高過一浪，給土地管理的壓力很大。而且除了行政手段以外，沒有找到什么更好的辦法。在這種情況下，擔(dān)心放開集體土地入市，耕地保護更加困難。在這樣的背景下，對土地管理法做這樣的修改，也是反復(fù)權(quán)衡利弊之后的現(xiàn)實之選。
新法實施以后，全面確立國有土地有償使用制度的目標，很快就實現(xiàn)了。地方政府也很快學(xué)會了靠征地、賣地獲取土地出讓收入，形成所謂土地財政。進而也很快學(xué)會了用土地去抵押融資，形成所謂土地金融，并以土地金融為主體，累積起大量的地方債。有錢好辦事，十幾年間，城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和舊城改造風(fēng)起云涌、如火如荼，城市的面貌日新月異。如果我們肯定中國城市化建設(shè)取得了巨大成績，那么就應(yīng)該肯定，現(xiàn)行土地制度和新土地管理法的實施功不可沒。
然而，凡事有利必有弊，初期往往利大于弊，隨著矛盾的運動，會逐漸演化為弊大于利?，F(xiàn)行土地制度一個最大的矛盾，就是政府的土地管理部門既是管理者，又承擔(dān)了經(jīng)營國有土地的職能，既是“裁判員”又是“運動員”。這樣一個體制的形成有其歷史的原因，新土地管理法進一步把他強化和放大了：政府利用“裁判員”身份，把集體土地也變成自己的“運動場”。結(jié)果，政府隨意圈占農(nóng)村土地的現(xiàn)象越來越嚴重，系列弊端日益突顯。
首先，耕地保護的目標不可能實現(xiàn)。
地方的建設(shè)資金主要依賴土地財政和土地金融，就得不斷征地、賣地，這樣的制度設(shè)計本身就不是保護耕地的設(shè)計，而是占地的設(shè)計。這些年來，全國的城市幾乎沒有例外，統(tǒng)統(tǒng)走的是外延擴張的路子，主要原因就在這里。
其次，惡化了政府與人民群眾特別是與農(nóng)民的關(guān)系。
站在農(nóng)民和農(nóng)村的角度，通往工業(yè)化、城市化的道路有三條：1.在自己的土地上發(fā)展轉(zhuǎn)型；2.進城打工；3.國家建設(shè)征用土地。前2條路是主動參與城市化進程之路，第3條則是“被城市化”之路。過去，這3條路都可以通行。東莞等地的經(jīng)驗表明，在經(jīng)濟區(qū)位比較好的地方特別是城郊結(jié)合部，第1條路可以依托既有的經(jīng)濟基礎(chǔ)，充分發(fā)揮農(nóng)村土地和勞動力資源的優(yōu)勢，是一條比較順暢的道路。但是新土地管理法卻把這條路堵死了，三“車道”變?yōu)槎?ldquo;車道”，“交通”自然擁堵。剩下的2個“車道”又都不太順暢，政府與農(nóng)民的矛盾因而日益凸顯、激化。
城市里普通市民的利益也受到損害。即使符合規(guī)劃，也不允許集體建設(shè)用地開發(fā)房地產(chǎn)，使開發(fā)商處于自然壟斷地位。在投機、投資需求拉動和政府拍賣土地推動下，房價虛高，大大超出了中、低收入人群的支付能力，自住性需求根本無法滿足。老百姓為了買房而節(jié)衣縮食，是普遍的現(xiàn)象，由此產(chǎn)生嚴重的民生和社會問題。
第三，透支未來，孕育著政府信用危機和財政、金融風(fēng)險。
政府出讓土地，用地者（企業(yè)或個人）要透支未來收益，才能購買幾十年的土地使用權(quán)。就是說，政府出讓土地所獲得的每一筆收入，都有若干企業(yè)或個人的負債與之相對應(yīng)。因此，政府用賣地收入搞建設(shè)，本質(zhì)上是全社會“寅吃卯糧”，加大了用地企業(yè)的市場風(fēng)險，降低了用地個人的生活水平。同時，也隱含了相當?shù)慕鹑陲L(fēng)險。
土地金融，則是政府直接負債經(jīng)營，用未來收益逐步償還，本質(zhì)上也是“寅吃卯糧”。目前土地金融的規(guī)模已經(jīng)遠遠超過了土地財政，所謂“地方債”，絕大多數(shù)屬于土地金融。有的一屆政府的負債，下屆甚至下幾屆政府都不一定能夠償還。許多地方政府的償債能力嚴重不足，于是靠借新債償舊債來拖延。這種局面如不制止，難免會發(fā)生類似美歐那樣的債務(wù)、金融危機。
第四，導(dǎo)致政府行為扭曲、失控。
政府經(jīng)營土地，為腐敗分子提供了較大的尋租空間。
政府經(jīng)營土地制度，使不同層級政府的職能發(fā)生錯位，降低了行政管理效率。
政府經(jīng)營土地制度，還使社會對政府行為的監(jiān)管出現(xiàn)盲點，政府行為失控，不能及時得到糾正。
以上矛盾和弊端的發(fā)展、顯現(xiàn)，引起了廣泛的關(guān)注，土地問題越來越成為社會輿論的焦點、熱點，各界對土地制度改革的呼聲日益高漲。媒體和有關(guān)方面的討論、建議，主要集中在征地制度、集體建設(shè)用地使用權(quán)進入市場、土地財政、土地金融與地方債、地價與房價，等等。
這些問題，也引起黨和政府的高度重視。至少從本世紀初開始，幾乎年年都有中央文件或國務(wù)院文件，提出要改革征地制度，要探索集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的辦法等要求。一些政府部門和地方政府，也按中央精神開展相關(guān)改革試點，有的省甚至制定、頒布了全省范圍內(nèi)集體建設(shè)用地進入市場的管理辦法。特別是2008年黨的十七屆三中全會決定，明確提出要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，各地更加廣泛地開展土地制度改革的探索、試驗，取得不少成果。然而，改革的決定性突破，必須是由國家修改相關(guān)的法律、制度和政策?？上В@方面卻未能取得任何實質(zhì)性的進展，土地管理法的修改遲遲不能推出，相關(guān)的配套辦法即使擬定了，也不可能出臺。而國家層面的制度不改，部門和地方的試點，也很難深入下去。一時間，土地制度改革步履艱難，陷入膠著狀態(tài)。
早在90年代初，政策理論界就有人開展相關(guān)研究，提出改革征地制度和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，十七屆三中全會以后，這兩個問題更成為全社會關(guān)注度最高、寄予期望最大的改革問題。但卻終究是“只聞樓梯響，不見人下來。”仔細研究，應(yīng)當不難發(fā)現(xiàn)，征地問題和土地市場問題，是現(xiàn)象而不是本質(zhì)。本質(zhì)的問題是政府經(jīng)營土地的職能定位，形成了依靠土地財政和土地金融的利益格局和發(fā)展方式。改革征地制度，會減少政府的收入；允許經(jīng)營性項目使用集體土地，政府就無地可賣了，無異于“自廢武功”。所以說，不從根本上改變發(fā)展方式、轉(zhuǎn)變政府職能，征地問題和土地市場問題的改革，也就不可能推得動。十七屆三中全會決定，是關(guān)于農(nóng)村改革的決定，不是全面改革的決定，所以未能觸及轉(zhuǎn)變政府經(jīng)營土地職能的問題。因此，雖然提出了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的改革任務(wù)，實踐中卻難以貫徹落實，也是符合邏輯的結(jié)果。
長期困擾人們的土地制度改革問題，終于在黨的十八屆三中全會上得到破解。與十七屆三中全會決定相比，十八屆三中全會決定是一個全面改革的決定，在繼承各個領(lǐng)域以往改革成果基礎(chǔ)上，提出了全面轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的頂層設(shè)計。既高度重視各領(lǐng)域的突出現(xiàn)象、問題，更注重探究產(chǎn)生問題的深層次體制、機制原因，及各領(lǐng)域之間的內(nèi)在聯(lián)系，找出既治標又治本的解決辦法?！稕Q定》全文分十六個專題，共60條。在第三專題“加快完善現(xiàn)代市場體系”中的第11條，專門論述建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場問題。單看這一條的文字，與十七屆三中全會決定的有關(guān)論述相比，似乎并沒有太多新意。但是，在第十四專題“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”中的第51條提出，“健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)。”總書記在全會上專門對此做了說明，概括為“所有者與管理者分開”和“一件事由一個部門來管”。這是國家治理思路的極其重大的調(diào)整，是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的關(guān)鍵性舉措。這項改革一旦實施，意味著國有土地的所有權(quán)將由專門的機構(gòu)來行使，政府的行政管理部門不再承擔(dān)經(jīng)營土地等自然資源資產(chǎn)的職能了。這樣一來，征地制度改革和集體土地進入市場改革的主要障礙就消除了，有關(guān)改革任務(wù)自然能夠順利推進、完成。另外，現(xiàn)在政府在土地問題上既是“裁判員”又是“運動員”的局面，是財稅體制、投資體制、戶籍制度、干部制度等多種因素疊加下形成的，《決定》在各相關(guān)領(lǐng)域也都做出全面的改革部署。這些部署，又可以為實施“所有者與管理者分開”，減輕阻力、創(chuàng)造條件。
以上，是從土地制度改革的視角，對《決定》精神的一種解讀。但土地制度改革只是全面改革的一個局部，與其他領(lǐng)域的改革互為條件，互為因果。如果把視角切換到其他領(lǐng)域，就會對《決定》精神有別樣的解讀。由此可以想見，十八屆三中全會決定擺的是變幻有序的“八卦陣”，打的是剛?cè)嵯酀?ldquo;太極拳”，下的是謀篇布勢、邊角通吃的大“棋局”。其中所體現(xiàn)的，則是大智慧。經(jīng)過30多年“摸著石頭過河”，我們黨對社會主義市場經(jīng)濟，對中國特色社會主義的認識越來越深入、成熟。十八屆三中全會決定是個重要的里程碑，標志著我們正在從“必然王國”的此岸，邁向“自由王國”的彼岸。
十八屆三中全會以后，按照《決定》的部署，總書記親自掛帥，迅速推出許多重要的改革措施。速度之快、力度之大，超出許多人預(yù)期。與土地制度關(guān)系比較密切的財稅制度、戶籍制度、投融資制度、干部制度的改革，都已推出。土地制度改革的新一輪試點，也已展開，并且授權(quán)試點地方可以突破現(xiàn)行法律。最近，中央又發(fā)布了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，這個方案中關(guān)于“所有者與管理者分開”和“一件事由一個部門來管”的改革一旦實施，就意味著土地制度改革的正式啟動。從這樣的工作安排中，我們切實感受到中央抓改革的堅定決心，也切實感受到改革是按照明晰的“路線圖”穩(wěn)步推進。因此，我對土地制度改革的前景充滿信心！
