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　城鎮(zhèn)化過(guò)程中的土地矛盾非常突出，這是很糾結(jié)的事。客觀講，世界上沒(méi)有一個(gè)國(guó)家的城鎮(zhèn)化可以不占用農(nóng)村的土地，這是我們必須面對(duì)的事實(shí)。在土地問(wèn)題上我們至少面臨著三大挑戰(zhàn)：一是糧食安全。糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)已經(jīng)趕不上需求。城鎮(zhèn)化要占用耕地，有可能使得糧食的播種面積下降。二是宏觀調(diào)控。我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的階段，加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控是保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展的前提。2003年底，黨中央、國(guó)務(wù)院明確提出，土地是宏觀調(diào)控的閘門之一。三是保障農(nóng)民利益。憲法規(guī)定，除法律另有規(guī)定外，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有。而城鎮(zhèn)化要占農(nóng)民的地，在這個(gè)過(guò)程中只有讓農(nóng)民的生活水平不下降，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障，才能保持社會(huì)穩(wěn)定。要想處理好這三大挑戰(zhàn)，難度確實(shí)很大?，F(xiàn)在議論很多，包括關(guān)于土地制度改革的議論，提出了各種具體的辦法和建議，開(kāi)展了各種各樣的試驗(yàn)，這當(dāng)然是好事，但這也充分說(shuō)明了土地問(wèn)題的復(fù)雜性。在土地制度上，我們至少面對(duì)五方面問(wèn)題。

　現(xiàn)在每天都能看到關(guān)于土地制度改革的各種文章和言論，基本都對(duì)當(dāng)前的土地制度很不滿意，呼吁進(jìn)行土地制度改革。我也覺(jué)得確實(shí)到了要下大力氣推進(jìn)土地制度改革的時(shí)候。但是，土地制度本身是一個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題。任何國(guó)家只要講土地制度，都有兩個(gè)支點(diǎn)，或者叫兩個(gè)基本問(wèn)題。一個(gè)是土地的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。如何清晰產(chǎn)權(quán)，如何保障產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)利，這是土地制度必須考慮的一大基本問(wèn)題。另一個(gè)是用途管制問(wèn)題。土地的利用不僅關(guān)系到土地權(quán)利人的權(quán)益，而且關(guān)系到公眾、關(guān)系到社會(huì)、關(guān)系到國(guó)家的未來(lái)。就全世界來(lái)講，不管土地所有制怎么樣，也不管社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度怎么樣，都實(shí)行土地的用途管制，這也是世界各國(guó)土地制度的另一大基本內(nèi)容。這是你的地不假，但是怎么使用并不完全由你自己說(shuō)了算，要由土地利用規(guī)劃來(lái)決定，這就是土地制度的復(fù)雜性。現(xiàn)在討論土地制度改革的時(shí)候，有些人只強(qiáng)調(diào)保障土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利人的權(quán)益，而沒(méi)有土地利用必須服從用途管制的概念，似乎我自己的地怎么用由我說(shuō)了算。還有些同志不理解，認(rèn)為土地就是個(gè)要素，要素進(jìn)入市場(chǎng)自由交易，由市場(chǎng)供求決定價(jià)格，這在經(jīng)濟(jì)學(xué)中是常識(shí)，管制土地的用途豈不是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)了嗎？其實(shí)，你到經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制最完善的國(guó)家去看，土地的用途管制比我們不知道要嚴(yán)多少。地是你的，怎么用必須聽(tīng)規(guī)劃的。舉個(gè)不恰當(dāng)?shù)睦樱@臺(tái)車是你買的，你作為所有者也好，占有者也好，你的合法權(quán)益國(guó)家必須保障，無(wú)論誰(shuí)侵犯你的車的合法權(quán)利，都要受到法律懲處。但是，你絕沒(méi)有權(quán)利想怎么開(kāi)車就怎么開(kāi)，上路不能逆行，不能超速，不能闖紅燈。同樣，完善的土地制度也應(yīng)該實(shí)現(xiàn)保護(hù)產(chǎn)權(quán)和用途管制這兩方面的平衡。

　現(xiàn)在的討論較多側(cè)重土地權(quán)利人的權(quán)益，這里既有歷史的原因，也有現(xiàn)實(shí)的原因。過(guò)去，我國(guó)確實(shí)太不注重對(duì)土地權(quán)利人的權(quán)益保護(hù)，比如被征地農(nóng)民得不到合理的補(bǔ)償，長(zhǎng)遠(yuǎn)的生計(jì)沒(méi)有保障等等，甚至包括城鎮(zhèn)居民的房屋被征收也有這樣的問(wèn)題。但也要仔細(xì)想想，如果為了保障土地權(quán)利人的權(quán)益，放棄或者放松了土地管制會(huì)是什么狀態(tài)。就算是你把土地公有制改成私有制，難道不需要用途管制了嗎？保障土地權(quán)利人的權(quán)益是必須的，但是任何土地權(quán)利人權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，只能是在符合用途管制的范圍之內(nèi)，這一條非常重要。

　土地權(quán)利人的權(quán)益和政府對(duì)土地用途管制的權(quán)力相互平衡，客觀上是私權(quán)和公權(quán)之間的平衡，它又需要一個(gè)非常重要的條件，就是規(guī)劃必須科學(xué)、合理、公開(kāi)、透明。規(guī)劃確定了土地的用途后，也就決定了土地的價(jià)值。如果規(guī)劃不改變，農(nóng)地賣一千遍還是農(nóng)地，價(jià)格的升值是有限的。過(guò)去這塊地不能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，是不毛之地，但是規(guī)劃確定它可以搞建設(shè)，土地價(jià)格馬上升值不知道多少倍。由于規(guī)劃對(duì)土地價(jià)格具有非常重要的決定作用，因此，規(guī)劃的制定一定要廣泛征求社會(huì)的意見(jiàn)，要保證任何人都擁有參與規(guī)劃制定過(guò)程的權(quán)利。當(dāng)然，規(guī)劃經(jīng)法定程序批準(zhǔn)后，任何人都必須遵守。

　2006年我專門到美國(guó)和加拿大去考察土地制度，了解征地、規(guī)劃、財(cái)產(chǎn)稅等問(wèn)題。西雅圖是農(nóng)業(yè)大州，我到一個(gè)縣里具體了解了他們規(guī)劃的形成過(guò)程。當(dāng)?shù)刈詈玫霓r(nóng)地，價(jià)格為5000美元一英畝，但是如果規(guī)劃紅線畫過(guò)來(lái)，允許農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，底價(jià)可以漲40倍。這樣的利益格局變化如果只讓少數(shù)人來(lái)搞，社會(huì)非出大問(wèn)題不可。因此當(dāng)?shù)卣?qǐng)了各方面的專家來(lái)制定初始規(guī)劃，之后放在縣議會(huì)大廳公布兩個(gè)月以上，任何人都可以來(lái)提意見(jiàn)，任何人都可以提怎么修改的建議。最后經(jīng)議會(huì)投票決定就成事實(shí)，沒(méi)有什么好說(shuō)的了。由此可以看到，規(guī)劃的制定過(guò)程必須民主，但規(guī)劃經(jīng)法定程序批準(zhǔn)后，人人都要遵循。你是土地權(quán)益人不假，但是規(guī)劃確定你的土地是農(nóng)地，就不能搞建設(shè)；規(guī)劃確定你的土地是工業(yè)用地，就不能搞房地產(chǎn)，除非修編規(guī)劃。由于規(guī)劃的改變，土地的用途也隨之改變，地價(jià)就可以升值十幾、幾十倍，但政府對(duì)此要進(jìn)行稅收調(diào)節(jié)，絕不可能把土地的增值收益全都?xì)w了原來(lái)的土地權(quán)利人。

　當(dāng)前關(guān)于土地制度的討論非常熱烈，這對(duì)推進(jìn)土地制度改革非常有必要。在討論土地制度改革的過(guò)程中，尤其是經(jīng)濟(jì)學(xué)界，既要看到土地的一般商品屬性和生產(chǎn)要素的基本特性，又要看到土地作為一種非常特殊的自然資源，它必須接受用途管制，土地制度中的這兩者關(guān)系不能偏廢。決定土地利用中的這兩個(gè)權(quán)要均衡，私權(quán)和公權(quán)之間要有一個(gè)均衡機(jī)制。這個(gè)均衡機(jī)制能不能實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵就體現(xiàn)在規(guī)劃的制定過(guò)程是不是科學(xué)，是不是合理，是不是公開(kāi)透明。

　土地管理法第47條規(guī)定，對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償?shù)淖罡呦揞~是這塊土地被征收之前平均3年年產(chǎn)出的30倍。比如一塊糧田，按最好的土地可以打1噸糧來(lái)算，現(xiàn)在平均產(chǎn)值大概是2500元，30年就是7.5萬(wàn)元，但實(shí)際上絕大多數(shù)土地達(dá)不到這個(gè)產(chǎn)出水平。農(nóng)地以它原用途來(lái)補(bǔ)償，按照現(xiàn)在的法律最多就補(bǔ)這么多。但這怎么能保證失地農(nóng)民生活水平不下降，怎么能保障他的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)？所以很多人批評(píng)政府的征地侵犯農(nóng)民權(quán)益，批評(píng)政府就是為了搞土地財(cái)政，因此要求加快改革征地制度。提的最多的是，能不能讓農(nóng)民的土地直接進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，讓農(nóng)民直接分享土地開(kāi)發(fā)的好處？關(guān)于征地制度如何改革，確實(shí)需要認(rèn)真討論。

　　首先要明確的是，征地制度改革和用途管制是兩個(gè)層面的不同問(wèn)題。將來(lái)可能對(duì)某些建設(shè)用地可以不實(shí)行征收，但這并不是農(nóng)民自己就可以決定讓土地自由進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)。進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)的土地必須符合規(guī)劃，不符合規(guī)劃就不能允許進(jìn)入。這是用途管制的要求，在全世界都是一樣的，并不是對(duì)農(nóng)民的土地所有權(quán)或者是對(duì)農(nóng)村集體的土地所有權(quán)有歧視。美國(guó)農(nóng)場(chǎng)的土地這么多，但是政府只能批準(zhǔn)你在自有的土地上興建你自己生產(chǎn)、生活必須的設(shè)施。你如果要在農(nóng)場(chǎng)上蓋個(gè)旅館，那就涉及到規(guī)劃的調(diào)整，審批制度也就不一樣了。有朝一日我國(guó)是否對(duì)有些建設(shè)用地也不通過(guò)政府征收，讓農(nóng)民集體的土地可以直接進(jìn)入市場(chǎng)和開(kāi)發(fā)商交易，有這種可能。但是要清楚，絕大部分農(nóng)民集體的土地是進(jìn)不了這個(gè)市場(chǎng)的，因?yàn)橐?guī)劃不允許，因?yàn)?a href="http://www.nycautosale.com/gongying/nongye/" class="tag-link" target="_blank">農(nóng)業(yè)用地不是用來(lái)搞建設(shè)的。

　有些人為小產(chǎn)權(quán)房打抱不平，問(wèn)為什么小產(chǎn)權(quán)房不合法。不是因?yàn)槭寝r(nóng)民建的房就不合法，而是因?yàn)樗`反了規(guī)劃，在不允許搞建設(shè)的土地上建房。這不單指農(nóng)民，任何人違反了規(guī)劃建房都是不行的。如果沒(méi)有這一條，清華大學(xué)恐怕也保不住，開(kāi)發(fā)商來(lái)了看這塊地方好，他就能把你買下來(lái)讓學(xué)校搬出去。為什么清華大學(xué)、頤和園沒(méi)有出現(xiàn)這個(gè)情況，因?yàn)橛幸?guī)劃控制，否則所有的風(fēng)景名勝區(qū)都保不住。這就是規(guī)劃、用途管制在起作用。

　世界上所有國(guó)家在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，都有對(duì)土地進(jìn)行征收的情況，一般來(lái)說(shuō)，凡用于公益的土地都實(shí)行征收，但它有一個(gè)階段性的問(wèn)題。現(xiàn)在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的國(guó)家，城鎮(zhèn)化率到了75%、80%甚至更高，城市格局基本上定形了，但居民還會(huì)向市政府提出各種各樣的要求。比如我們這個(gè)地方缺少個(gè)小學(xué)，這個(gè)地方缺少個(gè)醫(yī)院，這個(gè)地方缺少個(gè)商店等等，市政府會(huì)通過(guò)研究，按程序調(diào)整規(guī)劃。規(guī)劃調(diào)整后這個(gè)地方缺什么就可以建什么。但這時(shí)土地的用途非常明確，而土地的用途反過(guò)來(lái)又決定這個(gè)地是征還是不征。公益性用地政府要征收，非公益性用地可以不征收。到了這個(gè)階段，這些國(guó)家的城市建設(shè)就可以做到，有的地要征收，有的地可以不征收。但征收也好不征收也好，價(jià)格基本都是由市場(chǎng)來(lái)決定。

　　但在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的發(fā)展中國(guó)家，由于大量農(nóng)村人口進(jìn)城，城鎮(zhèn)建設(shè)面積成倍擴(kuò)張，情況與已經(jīng)高度城市化的發(fā)達(dá)國(guó)家有很大區(qū)別。1980年我國(guó)全部城市加在一起，建成區(qū)面積只有5000多平方公里。到2011年就達(dá)到了46000多平方公里，擴(kuò)大了八倍多。城市的擴(kuò)張是呈幾何級(jí)數(shù)的，成片的土地劃到城市建設(shè)規(guī)劃區(qū)里。幾十平方公里的地征下來(lái)，不可能單一用途。這么多人在里面生產(chǎn)生活，就會(huì)有多種需求。除了工廠、寫字樓、百貨大樓等工商業(yè)用地以及住宅用地外，還要有道路、供水、電力、燃?xì)獾仍O(shè)施，以及綠地、公園、學(xué)校、醫(yī)院、文化體育場(chǎng)所等，否則你搬過(guò)來(lái)沒(méi)法生活。所以，大規(guī)模城市化建設(shè)階段離不開(kāi)區(qū)片的綜合規(guī)劃。這個(gè)時(shí)候地價(jià)怎么定是非常復(fù)雜的，不同的用途決定不同的價(jià)格。有些媒體記者很同情農(nóng)民，抱怨前兩天的地王一畝地賣了多少錢，而給被征地的農(nóng)民才補(bǔ)了多少錢，人們會(huì)很氣憤。但實(shí)際情況是，地王往往是出在商業(yè)用地和住宅用地上，因?yàn)樗膬r(jià)格高。而為了增加就業(yè)，還需要建企業(yè)，企業(yè)用地的價(jià)格相對(duì)住宅和商貿(mào)用地就要低很多。在新擴(kuò)建的城區(qū)中，只想居住、購(gòu)物不考慮增加就業(yè)是不行的。在城市大規(guī)模擴(kuò)張的過(guò)程中，既要大面積改變農(nóng)地的用途，也要進(jìn)行綜合性的規(guī)劃，這樣才能形成一個(gè)對(duì)農(nóng)民土地征收的綜合區(qū)片補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。黨的十七屆三中全會(huì)的決定提出，在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過(guò)多種方式參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益。但是在城市規(guī)劃區(qū)以內(nèi)的成片開(kāi)發(fā)土地，只有統(tǒng)一進(jìn)行綜合性規(guī)劃，才可能最后確定綜合性的區(qū)片補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。區(qū)片內(nèi)土地被征收后的用途，可能是大商店，可能是幼兒園，可能是政府辦公機(jī)關(guān)或者是工廠，還可能是道路和綠地。要是按每宗地的具體用途與農(nóng)戶一對(duì)一地談被征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，那么有的人可以暴富，有的人可能根本就拿不到錢。

　　韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣省的區(qū)段征收的做法比較典型。區(qū)段征收就是為了通過(guò)合理的規(guī)劃能夠產(chǎn)出綜合區(qū)段地價(jià)。但是補(bǔ)償總要有一個(gè)底線，人家為什么愿意把地給你，你得保障失地農(nóng)民的生活水平不下降，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。甚至在一定程度上，農(nóng)村土地被征收為城市建設(shè)用地的過(guò)程，應(yīng)該是一個(gè)富裕農(nóng)民的過(guò)程。據(jù)我了解，臺(tái)灣的相關(guān)法律就明確規(guī)定，區(qū)段征收農(nóng)民的土地，農(nóng)民獲得的補(bǔ)償不能低于增值后地價(jià)的40%(或獲得可開(kāi)發(fā)土地面積的40%)，在臺(tái)灣目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，農(nóng)民基本上能接受這個(gè)比例。韓國(guó)略高一點(diǎn)，是40%-50%。

　征地制度要改，補(bǔ)償制度要改，但是怎么改，要從我們現(xiàn)在這個(gè)階段的實(shí)際情況出發(fā)。“十二五”規(guī)劃明確提出合理確定城市發(fā)展邊界，有朝一日大家覺(jué)得城區(qū)面積再也不能擴(kuò)大了，以后就是城市內(nèi)部改造。這時(shí)用誰(shuí)的地和用來(lái)干什么都是清楚的，可以實(shí)現(xiàn)根據(jù)宗地的用途確定由政府征收或者通過(guò)市場(chǎng)去交易?，F(xiàn)在處于城市大規(guī)模的擴(kuò)張階段，還做不到按每宗土地的用途一對(duì)一的與農(nóng)民談土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

　蓋寫字樓、商店的老板來(lái)了，農(nóng)民都愿意把土地賣給你，搞公共設(shè)施的來(lái)了農(nóng)民都不把地賣給你，這個(gè)城市還怎么建設(shè)？而實(shí)際上土地征收合理補(bǔ)償所面對(duì)的問(wèn)題，比我講的要復(fù)雜得多。

　我查了一下去年上半年全國(guó)的土地供應(yīng)價(jià)格。2012年上半年，全國(guó)商貿(mào)用地價(jià)格，平均每平方米5728元，住宅用地平均價(jià)格每平方米4522元，而工業(yè)用地每平方米659元，只相當(dāng)于商貿(mào)用地價(jià)格的11.5%，相當(dāng)于住宅用地價(jià)格的14.6%。供應(yīng)工業(yè)用地政府都要虧本，同時(shí)凡公益性用地政府貼的就更多，這在資金上怎么平衡？原來(lái)的做法是壓低農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在農(nóng)民不干了，只能逐漸提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。北京郊區(qū)有的地方的農(nóng)民因此一夜暴富。地價(jià)非常高的杭州，征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)達(dá)到了該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的100倍以上，要不然征不下來(lái)。這樣政府對(duì)工業(yè)用地補(bǔ)貼的能力就下降，為此就要提高城鎮(zhèn)商貿(mào)用地和居住用地的價(jià)格，否則就無(wú)法實(shí)現(xiàn)區(qū)片綜合價(jià)格的平衡。我想大家能夠理解，2009年以來(lái)這一輪房?jī)r(jià)上漲和供地價(jià)格的提高是有直接聯(lián)系的。為什么要提高，因?yàn)檗r(nóng)民被征地的補(bǔ)償降不下去，工業(yè)用地價(jià)格又提不起來(lái)，所以只能提高商貿(mào)和住宅用地價(jià)格?，F(xiàn)行的征地制度很難再搞下去的原因，是你把農(nóng)民都得罪了，現(xiàn)在又把城市居民得罪了，房子貴到買不起了。北京四環(huán)路周邊的房子要四萬(wàn)多塊錢一平方米，這個(gè)房子到底是在給誰(shuí)建呢。這些都跟工業(yè)用地的價(jià)格過(guò)低有直接關(guān)系。

　因此，改革征地制度的同時(shí)還必須改革用地制度。如果老是這樣以超低價(jià)格給工業(yè)企業(yè)用地，就培育不出來(lái)好的企業(yè)。因?yàn)楣I(yè)用地價(jià)格低，企業(yè)當(dāng)然就要得多，規(guī)模越大越好。將來(lái)城市發(fā)展了，規(guī)劃調(diào)整了，這地就可能升值了。在上海市級(jí)工業(yè)園區(qū)，企業(yè)的平均存活期為八年半，而批給它的土地使用期是40年。即使企業(yè)經(jīng)營(yíng)不下去了，但你想把地再拿回來(lái)，這個(gè)代價(jià)就不得了。有一些企業(yè)就是這樣，拿住地就保證不會(huì)賠錢。超低價(jià)格的工業(yè)用地，對(duì)于工業(yè)的轉(zhuǎn)型非常不利。而且一打國(guó)際貿(mào)易官司，人家就提這一條，你是非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，因?yàn)槠髽I(yè)拿的地是超低價(jià)格，甚至是零地價(jià)。征地制度一定要改，但還要改用地制度，不同用途土地之間的利益關(guān)系理不順，這個(gè)狀況就改變不了。

　三、在農(nóng)村搞建筑堅(jiān)持自有自用原則

　現(xiàn)在幾乎所有的城鎮(zhèn)都在發(fā)展，都在喊國(guó)家給我的建設(shè)用地指標(biāo)不夠用。由于不敢擅自占用耕地，于是都把眼光轉(zhuǎn)向了農(nóng)村集體建設(shè)用地。拿農(nóng)民的集體建設(shè)用地來(lái)發(fā)展城鎮(zhèn)，把農(nóng)村的建設(shè)用地指標(biāo)賣給城鎮(zhèn)，這里涉及到很大的問(wèn)題。農(nóng)村集體建設(shè)用地是一個(gè)法定概念，指的是經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)、農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自己所有的土地建設(shè)自己使用的建筑。這里的要件是兩個(gè)，一是土地是自有的，二是建筑是自用的。而農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)就是要給人家用。給人家用，“自有自用”的概念就被打破了。“自有自用”的概念如果不存在，農(nóng)村集體建設(shè)用地本身也就不存在了。現(xiàn)在城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)確實(shí)不夠，需要認(rèn)真研究如何解決，但違法的現(xiàn)象絕不能長(zhǎng)時(shí)間大面積存在。農(nóng)村集體建設(shè)用地跟國(guó)有建設(shè)用地的概念不一樣。農(nóng)民的集體，你的集體和我的集體不是一個(gè)集體。你只能占用你所在的集體的土地，不能占用到我這里來(lái)，在農(nóng)村集體組織之間尚且如此，如果再把農(nóng)村集體的建設(shè)用地開(kāi)放給社會(huì)用，問(wèn)題就大了。如果“自有自用”的概念被打破，那么誰(shuí)都可以來(lái)用農(nóng)村集體建設(shè)用地的指標(biāo)，農(nóng)村集體建設(shè)用地跟一般的建設(shè)用地就沒(méi)有區(qū)別了。以后農(nóng)民還可不可以經(jīng)批準(zhǔn)在自有土地上建自用建筑呢，這是一個(gè)大問(wèn)題。如果允許以后還可以批農(nóng)村集體建設(shè)用地，那就等于把前后門都打開(kāi)了，前門批準(zhǔn)農(nóng)村集體建設(shè)用地，后門就又流轉(zhuǎn)出去，那整個(gè)建設(shè)用地的總規(guī)模還怎么控制？原來(lái)“自有自用”的農(nóng)村集體建設(shè)用地，現(xiàn)在變成非本集體組織的成員也可以用了，看起來(lái)對(duì)農(nóng)民和政府是兩全其美。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，得到了計(jì)劃外的建設(shè)用地指標(biāo)；對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，一畝建設(shè)用地的指標(biāo)就值十幾萬(wàn)甚至幾十萬(wàn)元，可以獲得一大筆收入。這樣的事，政府和農(nóng)民當(dāng)然都愿意做，但就沒(méi)有制約了。

　農(nóng)村的建設(shè)就是自有自用，全世界都一樣。2011年底，臺(tái)灣出了一個(gè)大丑聞，叫蘇嘉全豪華農(nóng)舍案。按照臺(tái)灣省2000年修改的農(nóng)地法，非農(nóng)民購(gòu)買農(nóng)地可以從事耕種，但不可以蓋房。蘇嘉全在屏東縣買了農(nóng)地，蓋了一個(gè)很漂亮的豪宅。后來(lái)到了大選，他想當(dāng)“副總統(tǒng)”，媒體就給他曝光。蘇嘉全只好自己上電視臺(tái)講，既然是公眾人物，就要做守法的模范，于是宣布把地和房都無(wú)償捐獻(xiàn)給當(dāng)?shù)氐膮^(qū)公所做公益性使用。最后房子捐掉了，也沒(méi)有選上，雞飛蛋打。

　可見(jiàn)，在農(nóng)村搞建設(shè)，必須堅(jiān)持建設(shè)用地自有自用的原則。一旦突破這個(gè)原則，農(nóng)地是守不住的。從國(guó)際上普遍的做法來(lái)看，農(nóng)民自有自用的建設(shè)用地是一種審批程序，而農(nóng)地(包括農(nóng)村建設(shè)用地)要轉(zhuǎn)為社會(huì)使用，則要進(jìn)入另一種審批程序。我國(guó)這么多人，就這么點(diǎn)地，如果農(nóng)村的建設(shè)用地放棄了“自有自用”的原則，土地管理就無(wú)從談起。

　　農(nóng)業(yè)是最適合家庭經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)，這是一個(gè)基本規(guī)律。凡是不搞家庭經(jīng)營(yíng)的地方，不僅現(xiàn)代農(nóng)業(yè)搞不成，連傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)都守不下去。我們的人民公社就是這樣，前蘇聯(lián)的集體農(nóng)莊也是這樣，因?yàn)樗`背了農(nóng)業(yè)的規(guī)律和農(nóng)民的本性。農(nóng)業(yè)和別的產(chǎn)業(yè)最大的不同，是它的產(chǎn)品全部都是有生命的東西，每個(gè)階段都有它的不同需求；而莊稼又是在大自然里生長(zhǎng)的，自然環(huán)境每時(shí)每刻都在變化，所以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程極其復(fù)雜，需要經(jīng)營(yíng)者隨時(shí)根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施。工業(yè)的流水線設(shè)計(jì)好以后，可以隨時(shí)檢驗(yàn)產(chǎn)品是否合格，不合格的可以返工。而種子種下去，種的好不好，要等莊稼長(zhǎng)出來(lái)才知道，當(dāng)年是無(wú)法再返工的。要讓農(nóng)民種好地，最有效的辦法就是讓他從頭管到底，讓他種自己的地打自己的糧。這樣，不用監(jiān)督，農(nóng)民也會(huì)好好伺候莊稼，否則就會(huì)出工不出力。

　盡管美國(guó)有些家庭農(nóng)場(chǎng)實(shí)行公司制，但這是美國(guó)稅法引導(dǎo)的結(jié)果。美國(guó)中西部地區(qū)的農(nóng)場(chǎng)一般為三、四千英畝(折合我國(guó)1.8到2.4萬(wàn)畝)耕地，有些實(shí)行公司制的農(nóng)場(chǎng)，老爺子是董事長(zhǎng)，老太太是總經(jīng)理，兒子是總農(nóng)藝師，兒媳婦是財(cái)務(wù)總監(jiān)，其實(shí)就他們四個(gè)人，還是家庭經(jīng)營(yíng)。老爺子去世兒子接班當(dāng)董事長(zhǎng)，就是更換法人代表，就不需要交遺產(chǎn)稅。為什么最發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)還要實(shí)行家庭經(jīng)營(yíng)，這是有深刻道理的，不能在這方面自作聰明，否則后果非常嚴(yán)重。

　前年我在一個(gè)地方調(diào)查了解到一個(gè)案例。有一個(gè)老板雄心勃勃要到一個(gè)縣租三萬(wàn)畝地種獼猴桃。縣里說(shuō)，你不要搞太大，先種一萬(wàn)畝吧，他答應(yīng)了。他的想法是從農(nóng)民手里把地租過(guò)來(lái)，再雇農(nóng)民來(lái)種樹(shù)管樹(shù)，我付工資，獼猴桃由我統(tǒng)一收獲。結(jié)果一上手就發(fā)現(xiàn)，絕不是這么回事。獼猴桃的樹(shù)苗運(yùn)來(lái)了，挖坑的規(guī)矩是四十公分寬，五十公分長(zhǎng)，八十公分深，再規(guī)定要放什么肥料，最后栽好種好。農(nóng)民挖坑種樹(shù)當(dāng)然一學(xué)就會(huì)。大家扛著樹(shù)苗種樹(shù)去了，在山坡上走出去幾十米就看不見(jiàn)人了，農(nóng)民種的飛快，很快就種完回來(lái)了。技術(shù)員覺(jué)得不對(duì)勁兒，說(shuō)肯定沒(méi)按照我的要求種，但農(nóng)民堅(jiān)持說(shuō)是按你的標(biāo)準(zhǔn)種的，你不信就去看。已經(jīng)種好的樹(shù)你怎么看，沒(méi)辦法看，只能這樣，就算認(rèn)了。后來(lái)在中耕除草過(guò)程中又出了問(wèn)題。農(nóng)民僅僅把地表以上的草除了，草根都留著，把浮土一推也看不出來(lái)，但一下雨草又長(zhǎng)出來(lái)了。老板非常生氣，于是找農(nóng)民理論。農(nóng)民樂(lè)呵呵的說(shuō)，草根怎么能鋤掉呢，否則明天誰(shuí)雇我，誰(shuí)給我發(fā)錢呢。老板感到這樣下去沒(méi)法管理了，于是去找鄉(xiāng)鎮(zhèn)找村里的干部。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村里的干部說(shuō)這很簡(jiǎn)單，這塊地從誰(shuí)手里租的再反包給他，你不用管，讓他自己管，技術(shù)上把控好，規(guī)定什么藥不能用，只有符合標(biāo)準(zhǔn)的果實(shí)才優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)收購(gòu)。老板采取這個(gè)辦法以后，農(nóng)民干活很認(rèn)真，老板不用辛苦了，公司也獲得好收益，現(xiàn)在成了農(nóng)業(yè)部批準(zhǔn)的國(guó)家級(jí)優(yōu)質(zhì)獼猴桃生產(chǎn)基地。在農(nóng)業(yè)這個(gè)特殊產(chǎn)業(yè)中，采取公司制經(jīng)營(yíng)需要許多特定條件。在沒(méi)有這些特殊條件的領(lǐng)域，還是老老實(shí)實(shí)搞家庭經(jīng)營(yíng)。當(dāng)然除了堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)之外，還要建立非常完善的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。

　四、農(nóng)地農(nóng)房做金融抵押物難度很大

　目前的擔(dān)保法明確規(guī)定，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能用于抵押，對(duì)這一問(wèn)題的討論很熱烈。人家問(wèn)我贊成不贊成，我說(shuō)我不贊成，基本原因有兩條。第一條是法律規(guī)定不許搞，那就不可以違法。第二是最簡(jiǎn)單不過(guò)的道理，可抵押的東西一定是有充分流動(dòng)性的東西，沒(méi)有流動(dòng)性的東西你怎么可以抵押呢？不能光看經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，大多數(shù)農(nóng)村有誰(shuí)愿意去？那些地方的房子白給可能也沒(méi)有人要。最重要的問(wèn)題是農(nóng)地農(nóng)房不具有充分的流動(dòng)性，因此作為抵押物難度是很大的。

　但這事如果銀行有積極性，我當(dāng)然也不好反對(duì)。你愿意給它抵押貸款，你就抵押吧，不出事最好，出了事，法院只能按《擔(dān)保法》判。2005年高法對(duì)城市居民房屋抵押貸款還不上有過(guò)司法解釋，可以查處你的房產(chǎn)，可以拍賣，但是有一條，必須得保證讓他有住處。農(nóng)民的“兩權(quán)”抵押，出了問(wèn)題如何解決也總得有個(gè)規(guī)定。

　像中國(guó)這樣?xùn)|亞地區(qū)典型的農(nóng)村，基本是小農(nóng)戶，都是熟人居住在這個(gè)村莊，流動(dòng)性非常差(現(xiàn)在是一部分勞動(dòng)力流動(dòng)了，但家仍在村子里)。在這樣背景下，農(nóng)村金融究竟應(yīng)該怎么搞？我覺(jué)得要更多依靠發(fā)展合作金融解決這一難題，因?yàn)檎嬲暮献鹘鹑诳梢宰畛浞掷棉r(nóng)村傳統(tǒng)的信用資源。其實(shí)農(nóng)民的信用比城里人更好，因?yàn)槿耸?，丟不起這個(gè)臉。所以，在農(nóng)村金融發(fā)育得比較充分的國(guó)家，都大力支持合作金融的發(fā)展。但目前我國(guó)走的是主要由商業(yè)銀行負(fù)責(zé)農(nóng)村信貸的路子。沒(méi)有有效抵押物不能貸款，這確實(shí)是商業(yè)銀行的規(guī)則，但絕不是整個(gè)金融體系的規(guī)則。放著農(nóng)村豐富的信用資源不去開(kāi)發(fā)，放著富礦不去開(kāi)發(fā)，老是在抵押貸款這個(gè)貧礦里頭費(fèi)勁挖，效果非常有限。要想叫商業(yè)金融解決小農(nóng)戶的貸款問(wèn)題，很難做到。你去看日本、韓國(guó)以及我們的臺(tái)灣，商業(yè)金融基本上連農(nóng)村都進(jìn)不去，因?yàn)檗r(nóng)民不需要。在財(cái)政支持下，農(nóng)民合作金融實(shí)力雄厚，給農(nóng)民貸款的條件比你優(yōu)惠多了，商業(yè)金融賺不到什么錢，當(dāng)然就不去農(nóng)村。

　到去年年底城鎮(zhèn)總?cè)丝?.12億人，占全國(guó)總?cè)丝?2.6%。但是大家又很清楚，其中大約有三分之一的人沒(méi)有城鎮(zhèn)戶口。按照公安部的戶籍統(tǒng)計(jì)，城鎮(zhèn)化率只有35.2%，有將近2.4億的城鎮(zhèn)人口只是常住城鎮(zhèn)卻沒(méi)有城鎮(zhèn)戶籍，這其中大多數(shù)是農(nóng)村人口。已經(jīng)進(jìn)了城的這些人怎么辦，這是迫在眉睫的事情，因此整個(gè)社會(huì)對(duì)于推進(jìn)戶籍制度改革的呼聲非常高。當(dāng)然大家非常理性的知道，這不是換張紙、換個(gè)本的事，需要解決的問(wèn)題遠(yuǎn)比我們想像的復(fù)雜。在我看來(lái)，最起碼要解決四大問(wèn)題。

　一是就業(yè)問(wèn)題。國(guó)有企業(yè)現(xiàn)在最大的責(zé)任，是不斷增強(qiáng)國(guó)家安全和關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的控制力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，擴(kuò)大就業(yè)不是它的強(qiáng)項(xiàng)。農(nóng)民工就業(yè)主要是靠民營(yíng)中小企業(yè)、小微企業(yè)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)來(lái)解決?，F(xiàn)在全社會(huì)就業(yè)增量的90%以上是靠民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，所以我們的政策一定要向民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、向中小企業(yè)、小微企業(yè)更多傾斜，對(duì)此一定要有清醒的認(rèn)識(shí)。

　二是住房問(wèn)題。要把農(nóng)民工轉(zhuǎn)為市民，能住下來(lái)是基本條件。2011年，進(jìn)城農(nóng)民工的住房有52%依靠用人單位提供集體宿舍，包括工地上的工棚，往往就是一個(gè)床位。47%租住“城中村”、城鄉(xiāng)結(jié)合部或城近郊區(qū)的農(nóng)民住房，在城鎮(zhèn)擁有自有住房的農(nóng)民工只有0.7%。所有農(nóng)民工中繳納住房公積金的人還不到3%。解決農(nóng)民工轉(zhuǎn)市民后的住房問(wèn)題，缺口相當(dāng)大。

　三是社會(huì)保障問(wèn)題。這幾年農(nóng)村社會(huì)保障制度也在建，但是和城鎮(zhèn)的差距非常大。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，全國(guó)農(nóng)民工2011年底參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的比重為16.4%，參加城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)的為18.6%，參加工傷保險(xiǎn)的為27%，參加失業(yè)保險(xiǎn)的為9.4%。以武漢市為例，一個(gè)農(nóng)民工如參加規(guī)定的城鎮(zhèn)各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)，用人企業(yè)每月需為其繳納516元，農(nóng)民工本人每月需繳納166元(占其本人月工資的12%)，合計(jì)為每月682元，每年為8184元。以目前農(nóng)民工的參保率和繳費(fèi)水平看，缺口相當(dāng)大。如按照80%的缺口計(jì)算，1.6億進(jìn)城農(nóng)民工，每年繳納各項(xiàng)城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的缺口至少在1萬(wàn)億元以上。

　四是隨遷子女的入學(xué)問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)在義務(wù)教育階段的孩子1.5億人，其中2500多萬(wàn)是城鎮(zhèn)戶籍，1.25億多是農(nóng)業(yè)戶籍人口。去年年底隨農(nóng)民工父母進(jìn)城到城鎮(zhèn)就讀的義務(wù)教育階段的孩子有1260萬(wàn)。如果有機(jī)會(huì)到北京、上海、深圳、廣州這些地方的區(qū)縣去了解一下，分管教育的副區(qū)長(zhǎng)頭都要爆了。那里義務(wù)教育的百分之三、四十甚至接近一半的學(xué)生都是農(nóng)民工子女。我說(shuō)這還是要有點(diǎn)心胸有點(diǎn)眼光才行，農(nóng)村的孩子才來(lái)了十分之一，就占了城鎮(zhèn)孩子的一半，如果再來(lái)十分之一，加起來(lái)百分之二十的話，農(nóng)民工隨遷子女和現(xiàn)在城市義務(wù)教育階段的孩子數(shù)量就一樣多了。因此，義務(wù)教育資源的城鄉(xiāng)布局要抓緊研究，何況解決了農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育問(wèn)題，緊接著的就是高中階段教育和考大學(xué)的問(wèn)題。

　從這四個(gè)問(wèn)題看，我們的城鎮(zhèn)化雖然取得了巨大的成就，但是也有非常大的欠帳。我們有經(jīng)驗(yàn)也有教訓(xùn)，面臨的任務(wù)會(huì)更加艱巨，一手要持續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，另一手必須把那些該解決但沒(méi)有解決好的事認(rèn)認(rèn)真真解決好。這里面沒(méi)有什么捷徑可走，不要單純?nèi)プ非竽莻€(gè)城鎮(zhèn)化率。有人說(shuō)發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化率到了80%以上，我們的城鎮(zhèn)化水平還很低，空間很大。這有點(diǎn)盲人摸象，人家的城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計(jì)口徑和方法是什么都沒(méi)有搞清楚，怎么跟人家比。所以一定要警惕，不要把過(guò)去所謂的GDP崇拜轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)成了對(duì)城鎮(zhèn)化率的崇拜，那樣會(huì)誤大事。