國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點在迎來第一批試點地區(qū)的一年大考之時，也公布了第二批試點名單。上周，國家發(fā)展改革委發(fā)布了《關(guān)于擴大國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點范圍的通知》，將北京(農(nóng)用地、商住地、工業(yè)地)市房山區(qū)、浙江(農(nóng)用地、商住地、工業(yè)地)省臺州(農(nóng)用地、商住地、工業(yè)地)市等59個城市(鎮(zhèn))列入第二批名單。這份名單較之第一批試點地區(qū)更向城市群、向區(qū)縣傾斜，在試點任務(wù)方面，也較第一批試點更為廣泛。值得注意的是，兩批名單發(fā)布之后，33個農(nóng)村土地制度改革試點地區(qū)已經(jīng)悉數(shù)進入國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點，某種程度上顯示了農(nóng)村土地制度改革之于新型城鎮(zhèn)化的重要性。
事實上，第一批試點地區(qū)已經(jīng)取得了階段性成果，在戶籍制度改革等任務(wù)方面成效顯著，在農(nóng)村土地制度改革方面的探索卻相對有限。期待此次第二批可以給出更多有益探索。
第二批試點來了
記者了解到，此次公布的第二批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)，在選擇上主要從兩方面考慮：其一，向中西部地區(qū)和東北地區(qū)適當(dāng)傾斜、根據(jù)京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展要求適當(dāng)向京津冀地區(qū)傾斜、在長江經(jīng)濟帶地區(qū)選擇若干具備條件的開發(fā)區(qū)進行城市功能區(qū)轉(zhuǎn)型試點，優(yōu)先考慮改革意愿強、發(fā)展?jié)摿Υ?、具體措施實的中小城市、縣、建制鎮(zhèn)及符合條件的開發(fā)區(qū)和國家級新區(qū);其二，今年年初公布的33個農(nóng)村土地制度改革試點地區(qū)，第一批國家新型城鎮(zhèn)化試點已納入其中的19個，余下14個也被此次第二批試點悉數(shù)納入。
兩方面相加，第二批國家新型城鎮(zhèn)化試點地區(qū)達到73個。同時，相比第一批以省、市為主的結(jié)構(gòu)布局，第二批主要呈現(xiàn)出以縣、區(qū)為主的特點。
在試點任務(wù)方面，第二批的試點領(lǐng)域更為廣泛。在第一批提出的五大任務(wù)之外，又著重強調(diào)在新生中小城市培育、城市(鎮(zhèn))綠色智能發(fā)展、產(chǎn)城融合發(fā)展、開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型、城市低效用地再開發(fā)利用、城市群協(xié)同發(fā)展機制、帶動新農(nóng)村建設(shè)等領(lǐng)域的試點探索。
在試點時間方面，《通知》要求，第二批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)要在2015年底前啟動試點，到2017年與第一批試點地區(qū)同步取得試點任務(wù)的階段性成果，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗;到2020年在全國范圍內(nèi)全面有序推廣試點成功經(jīng)驗。、
值得注意的是，《通知》特別強調(diào)，要加強雙向溝通交流。一方面，國家有關(guān)部門要加強對地方試點工作的指導(dǎo)，及時總結(jié)推廣試點地區(qū)的典型經(jīng)驗和特色做法，積極協(xié)調(diào)解決影響試點工作深入開展的制約因素。另一方面，各試點地區(qū)也要加強與上級部門的銜接交流，及時溝通反映試點工作中遇到的主要矛盾和突出困難，提出改進綜合試點工作的意見和建議，促進試點任務(wù)順利推進。
至于此次第二批試點開展之后會不會有第三批、第四批，國家發(fā)展改革委相關(guān)負責(zé)人告訴中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者，屆時將根據(jù)試點情況和中央指示再作決定。
第一批試點已取得階段性成果，戶改進展顯著
那么，已經(jīng)開展了一年的第一批國家新型城鎮(zhèn)化試點地區(qū)，現(xiàn)在狀況如何呢?參與試點地區(qū)調(diào)研的中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書長馮奎在接受中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者采訪時表示，第一批試點地區(qū)由于先前就有較好的基礎(chǔ)，因此，試點雖然只有一年，但已經(jīng)取得了不少進展。
據(jù)其透露，戶籍管理制度改革在各試點任務(wù)中進展顯著。“如晉江外來人口與本地戶籍人口一樣多，但已經(jīng)落實了外來人口‘零門檻’落戶。再如，居住證制度已普遍實施，江蘇(農(nóng)用地、商住地、工業(yè)地)蘇南、廣東(農(nóng)用地、商住地、工業(yè)地)東莞(農(nóng)用地、商住地、工業(yè)地)等地根據(jù)居住證實行‘積分入學(xué)’政策，緩解了外來人口子女教育問題。”馮奎說。
投融資與就地城鎮(zhèn)化兩方面也有進展。前者表現(xiàn)在投融資渠道有所拓寬，“表現(xiàn)突出的是重慶(農(nóng)用地、商住地、工業(yè)地)，政府與社會資本合作成立產(chǎn)業(yè)資金，規(guī)模達到1000億元，提高了政府資金的利用效率”;后者中有一定成效的如湖北(農(nóng)用地、商住地、工業(yè)地)省仙桃市毛嘴鎮(zhèn)，利用土地、勞動力成本相對沿海較低的紅利，以兩頭在沿海的家庭手工作坊起步，吸引部分服裝加工工序內(nèi)遷，累計吸引100家服裝企業(yè)，帶動萬人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。
相比之下，土地制度改革實現(xiàn)的探索相對有限。如：安徽(農(nóng)用地、商住地、工業(yè)地)等地農(nóng)村土地確權(quán)取得了一定效果，山東(農(nóng)用地、商住地、工業(yè)地)德州(農(nóng)用地、商住地、工業(yè)地)等地土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的效果有所顯現(xiàn)，云南(農(nóng)用地、商住地、工業(yè)地)大理(農(nóng)用地、商住地、工業(yè)地)等地適度放大了農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)功能等。
有成效，也存在難題。馮奎向中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者列舉了其調(diào)研中觀察到的一些問題：一是沒有準確理解頂層設(shè)計的精神，錯誤地把改革試點當(dāng)作上面給政策、給資金、給項目。“反映在方案設(shè)計中，一個典型的例子就是許多地方按高大上的標準設(shè)計農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的模式與成本，但其實根本無法實現(xiàn)。”馮奎說，“例如有一個西部城市按人均20萬設(shè)計農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的成本，沒有考慮到西部地區(qū)可以相對低成本地推進城鎮(zhèn)化。”
二是對試點內(nèi)容與項目求多求全，沒有突破。“例如一些地方在試點的后續(xù)方案中，把城市建設(shè)的許多常規(guī)性工作一并列入，試點的要點變得十分模糊。”
基于這些試點中存在的問題，馮奎建議，在后續(xù)的試點中應(yīng)突出強調(diào)改革的內(nèi)容，即在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、土地制度、設(shè)市創(chuàng)新、投融資等方面，要有體制機制上實質(zhì)性的突破。“這就需要中央、省、市(縣、區(qū))形成改革的共識，允許改、鼓勵改。同時，試點地區(qū)應(yīng)抓住本地重點，立足自身實際，在較短的時間內(nèi)，在少數(shù)幾個方面有重要進展，在其他關(guān)聯(lián)方面有所兼顧。此外，上級政府部門也應(yīng)加強指導(dǎo)與培訓(xùn)，促進試點城市之間的交流。”馮奎表示。
期待農(nóng)村土地制度改革試點有更多探索
盡管農(nóng)村土地制度改革在第一批試點地區(qū)的探索有限，但其對新型城鎮(zhèn)化的意義不言而喻。浙江大學(xué)中國農(nóng)村發(fā)展研究院副院長錢文榮向中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者表示，土地問題是城鎮(zhèn)化進程中的核心問題和基礎(chǔ)問題。“要完成城鎮(zhèn)化傳統(tǒng)模式的轉(zhuǎn)型，必須改變現(xiàn)行土地利用方式和土地管理模式。”錢文榮說，“一方面，只有實現(xiàn)城市由土地集約利用水平比較低、功能和管理提升相對滯后、城市綜合承載能力不高向節(jié)約、集約發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，才能破解因土地問題引起的諸多‘城市病’;另一方面，只有解決了城市建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)用地保護矛盾，解決了土地征收、房屋拆遷與所有者利益矛盾，城市的建設(shè)用地才能得到保證，城市才有發(fā)展空間，城鎮(zhèn)化才能順利推進。”
在錢文榮看來，農(nóng)村土地制度改革試點的主要內(nèi)容，就是要探索健全程序規(guī)范、補償合理、保障多元的土地征收制度，同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，以及依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地制度。
對此，今年年初公布的33縣市區(qū)農(nóng)村土地制度改革三項試點已經(jīng)給出細則，包括：允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市同權(quán)同價;提高被征地農(nóng)民分享土地增值收益的比例，補償標準應(yīng)考慮土地用途區(qū)位等情況;對宅基地實行自愿有償?shù)耐顺?、轉(zhuǎn)讓機制，但轉(zhuǎn)讓僅限在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，等等。
在這方面，無論是入選第一批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點的浙江省義烏市，還是此次剛進入第二批試點的浙江省德清縣，都有較好的基礎(chǔ)。
錢文榮告訴中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者，義烏市自2003年以來，就不斷完善土地征用補償安置辦法，建立健全被征地農(nóng)民基本生活保障制度，切實維護農(nóng)民的合法權(quán)益。2003年，義烏從歷年土地出讓金收入中一次性籌集了5000萬元啟動資金，建立了征地調(diào)節(jié)資金制度，此后每年從土地出讓金中提取5%充實該項資金。資金的主要用途，除了統(tǒng)一墊付征地補償費用之外，還用于被征地農(nóng)民的基本生活保障補助、勞動技能培訓(xùn)經(jīng)費補助，以及對雇用被征地農(nóng)民的企業(yè)實行獎勵等。同時，義烏對村集體所有土地基本被征用的行政村，根據(jù)人口規(guī)模安排一定面積的商服綜合用地。除此之外，2012年開始，義烏還實施了“義烏市國際貿(mào)易綜合改革試點土地管理制度改革專項方案”，對于“構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”進行了探索。
而德清縣于2014年成為浙江城鄉(xiāng)一體化改革試點地區(qū)，地權(quán)改革是其中一項核心內(nèi)容，可用“先確權(quán)，再活權(quán)、賦權(quán)”來概括。2013年以來，德清完成了農(nóng)地、宅基地、農(nóng)房、集體經(jīng)營性資產(chǎn)的確權(quán)工作。在確權(quán)基礎(chǔ)上，則進一步活權(quán)、賦權(quán)。比如，德清縣已推出承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款、農(nóng)房抵押貸款和農(nóng)村集體經(jīng)濟股權(quán)抵押貸款，均取得了一定的效果。
由此看來，這些地區(qū)早在進入國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)之前，就已經(jīng)有了較多相關(guān)探索。但愿此次新型城鎮(zhèn)化綜合試點可以給它們帶來更多機遇，激發(fā)更多有益的探索。
