農(nóng)村自留地政策簡介
一、1962年，在當(dāng)時黨政合一的時代背景下，中國共產(chǎn)黨第八屆中央委員會第十次全體會議通過并發(fā)布了《農(nóng)村人民公社工作條例》(修正草案)(即通稱的“人民公社60條”)，效力相當(dāng)于行政法規(guī)。該《條例》第四十條規(guī)定，由生產(chǎn)大隊或生產(chǎn)隊劃出耕地面積的百分之五到七分配給社員家庭作為自留地，長期不變，用于開展家庭副業(yè)生產(chǎn)。客觀上說，自全面實行農(nóng)村土地家庭承包制度后，自留地制度存在的意義就不大了。但由于種種原因，目前國家還沒有規(guī)定取消自留地，在現(xiàn)行憲法、土地管理法、物權(quán)法等法律中，仍然還保留了自留地的規(guī)定。近期國家和地方也沒有出臺有關(guān)自留地問題的新規(guī)定。在實際操作中，各地農(nóng)村基本上都采取凍結(jié)原狀的方式，沒有再重新分配、調(diào)整或取消自留地，但以前分配到戶的自留地使權(quán)依法仍受國家法律的保護。
二、以前國家沒有規(guī)定為自留地發(fā)過任何證書，目前也沒有計劃為自留地頒發(fā)使用權(quán)證書。若要證明自留地的使用權(quán)屬，使用當(dāng)時的分配表冊等原始記錄是一個途徑，但由于農(nóng)村條件所限，經(jīng)過40多年的時間，基本上不大會有這種記錄保存下來，而且也有極個別的村在中途調(diào)整過自留地。因此，目前最好的方式是由同村隊相當(dāng)數(shù)量的的農(nóng)戶證明，在此基礎(chǔ)上由現(xiàn)屆村集體出具書面證明。
■農(nóng)村自留地法律性質(zhì)
農(nóng)村自留地法律性質(zhì)的規(guī)定，散見于建國后全國人大、黨中央、國務(wù)院、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理部門的規(guī)范性文件。1955年的《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》首次對自留地的法律性質(zhì)作出規(guī)定：自留地是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織分配給成員長期使用的土地，是一項家庭副業(yè)，可以充分利用剩余勞動力和勞動時間，生產(chǎn)各種農(nóng)副產(chǎn)品，是農(nóng)村集體經(jīng)濟的必要補充。同時規(guī)定，每人自留地最多不超過當(dāng)?shù)厝司氐?%。1956年的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第16條、1957年《關(guān)于增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社社員自留地的決定》、1981年《關(guān)于積極發(fā)展農(nóng)村多種經(jīng)營的報告》分別擴大了自留地的規(guī)模，從最初的5%提高到15%。之后的2002年《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了農(nóng)村土地由農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用，對自留地未單獨提及。2004年修訂的《土地管理法》將自留地、自留山仍規(guī)定為農(nóng)民集體所有。因此自留地的法律性質(zhì)應(yīng)等同于承包地，均為農(nóng)民集體所有。從具體政策運用上來看，自留地和其他耕地的主要區(qū)別是自留地不征農(nóng)業(yè)稅。當(dāng)然，現(xiàn)在承包地也取消了農(nóng)業(yè)稅，2006年全國人大通過決定，廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》。至此，自留地和承包地在法律上沒有任何區(qū)別。租約到期，當(dāng)然存在續(xù)租及重新承包的問題，集體的性質(zhì)是不變的，重新承包涉及到集體的得益，是需要集體成員決定的。
■自留地法律規(guī)定
自留地、自留山和自留草場均屬于集體所有，其成員只有使用權(quán)，不得出租、轉(zhuǎn)讓或買賣，也不得擅自用于建房等非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途。自留地生產(chǎn)的產(chǎn)品歸農(nóng)民自己支配，國家不征農(nóng)業(yè)稅。自留畜也歸牧民所有和支配，在各地規(guī)定的免征點以內(nèi)不征稅、不派購。自留地、自留山、自留草場的經(jīng)營權(quán)受國家保護，不得隨意侵占。
■相關(guān)規(guī)定
法理上自留地和承包地的法律地位并沒有本質(zhì)的區(qū)別，只是自留地不參加重新分配。在補償和流轉(zhuǎn)等問題上并沒有什么區(qū)別。
對于土地的補償與承包地沒有區(qū)別，土地實際耕種的人應(yīng)該獲得地上附著物和青苗的補償費。如果給他人使用，在土地補償?shù)臅r候，地上附著物和青苗的補償費應(yīng)當(dāng)由使用人獲得，與自留地的用益權(quán)人無關(guān)。
農(nóng)戶對于集體所有的土地(包括自留地)沒有法律上的處分權(quán)，但是事實上的處分廣泛存在。主要的行為是：利用自留地甚至承包地耕地建房，以及在基本農(nóng)田上挖塘養(yǎng)魚，或者發(fā)展林果業(yè)，在坡度25度以下的耕地甚至基本農(nóng)田上進行“退耕還林”。
拋荒，在自留地以及屬于公益林的自留山、責(zé)任山上建墳、砍柴、挖脂、打獵等等極為普遍。其他還有在耕地上開礦，取土等等。這些違法法理的事實行為的發(fā)生往往不會受到任何組織或個人的阻止，形成事實上的處分。
根據(jù)憲法第10條規(guī)定，城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。
國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護。這就意味著農(nóng)民集體對土地只能在規(guī)劃范圍內(nèi)進行處分。土地變性的權(quán)力由國家掌握。如果國家出于公共利益，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃要求征收、征用某塊集體所有土地，那么農(nóng)民集體有義務(wù)配合，這是《農(nóng)村土地承包法》第十四條對發(fā)包方規(guī)定的義務(wù)。而且，法律規(guī)定了土地補償費與征收安置費總和的最高限度，集體與政府的談判只能在這個范圍內(nèi)。如果集體組織成員不服，不能向法院起訴。2005年7月29日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條規(guī)定：“集體經(jīng)濟組織成員就用于分配的土地補償費數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理。”
1988年修改的《土地管理法》第二條規(guī)定：“國有土地和集體所有的土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。”1995年3月28日《國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見的通知》中提出要建立“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制”。“在堅持土地集體所有和不改變土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許承包方在承包期內(nèi)，對承包標(biāo)的依法轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股，其合法權(quán)益受法律保護，但嚴(yán)禁擅自將耕地轉(zhuǎn)為非耕地。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的形式、經(jīng)濟補償，應(yīng)由雙方協(xié)商，簽訂書面合同，并報發(fā)包方和農(nóng)業(yè)承包合同管理機關(guān)備案。在承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓時，必須保護實際耕地者的權(quán)益，各地要制定土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓費最高限額。”
第十條 城市的土地屬于國家所有。
農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。
國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。
任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。
一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。
第二十五條 征用土地按下列標(biāo)準(zhǔn)進行補償：
(一)征用城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的耕地(含園地、魚塘、藕塘，下同)，土地補償費標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的8至10倍;
(二)征用城市規(guī)劃區(qū)范圍外的耕地，土地補償費標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6至8倍;
(三)征用林地、牧草地、葦塘、水面等農(nóng)用地，土地補償費標(biāo)準(zhǔn)為鄰近一般耕地前3年平均年產(chǎn)值的5至6倍;
(四)征用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村公共設(shè)施或者公益事業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村村民住宅占用的集體所有土地，土地補償費標(biāo)準(zhǔn)為鄰近一般耕地前3年平均年產(chǎn)值的5至7倍;
(五)征用未利用地，土地補償費標(biāo)準(zhǔn)為鄰近一般耕地前3年平均年產(chǎn)值的3倍。
第二十六條 征用土地的安置補助費按下列標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行：
(一)征用耕地，其安置補助費按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地數(shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費最高不得超過被征用前3年平均年產(chǎn)值的15倍;
(二)征用林地、牧草地、葦塘、水面以及農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地，每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn)為鄰近一般耕地前3年平均年產(chǎn)值的4倍。但是，每公頃被征用土地的安置補助費最高不得超過鄰近一般耕地前3年平均年產(chǎn)值的10倍。
第二十七條 被征用土地上的附著物和青苗補償費按下列標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行：
(一)青苗補償費按一季作物的產(chǎn)值計算;
(二)被征用土地上的樹木，凡有條件移栽的，應(yīng)當(dāng)組織移栽，付給移栽人工費和樹苗損失費;不能移栽的，可給予作價補償;
(三)被征用土地上的建筑物、構(gòu)筑物等附著物，可按有關(guān)規(guī)定給予折價補償，或者給予新建同等數(shù)量和質(zhì)量的附著物。
對在征地期間，突擊栽種的樹木、青苗和搶建的建筑物、構(gòu)筑物，不予補償;在非法占用土地上建設(shè)的建筑物和其他設(shè)施，不予補償。
第四十二條 鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)使用村農(nóng)民集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)給予被占地單位適當(dāng)補償。使用耕地的，土地補償費標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被占用前3年平均年產(chǎn)值的5至8倍，每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，為該地被占用前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍;使用其他土地，土地補償費標(biāo)準(zhǔn)為該地鄰近一般耕地前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍，安置補助費標(biāo)準(zhǔn)為該土地相鄰一般耕地前3年平均年產(chǎn)值的3至5倍。
●自留地、自留山使用權(quán)
自留地、自留山使用權(quán)是指社員依法對在農(nóng)業(yè)合作化后集體分配給其的自留地、自留山所享有的在自留地里種植農(nóng)作物和在自留山上種植林木的權(quán)利。
