近年來，農(nóng)村土地制度改革受到黨中央和社會各界的廣泛關注，特別是農(nóng)用土地流轉問題逐步凸顯，成為進一步解放發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的關鍵環(huán)節(jié)。隨著城鎮(zhèn)化和戶籍制度改革的深入推進，農(nóng)用土地流轉改革的進程將進一步加速。
土地流轉的概念
土地流轉概念較為寬泛，是對土地轉讓、轉包、出租、互換等權利和用途變動的整體性概括。依照我國法律法規(guī)：從所有權角度劃分，土地分為城市國有土地和農(nóng)村集體土地；從用途角度劃分，土地分為農(nóng)用土地和建設用地。綜合考慮所有權和用途，一般而言，土地可以分為農(nóng)村集體農(nóng)用土地、農(nóng)村集體非農(nóng)建設用地、城市國有建設用地等。本文所稱的農(nóng)用土地流轉，僅指農(nóng)村集體農(nóng)用土地的流轉。
我國憲法、法律、司法解釋中涉及土地流轉的條款共同構成我國農(nóng)用土地流轉的法律法規(guī)基礎；黨的土地政策是農(nóng)用土地流轉的政策依據(jù)。
從法律層面看，我國現(xiàn)行憲法第10條規(guī)定，土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓，這是土地流轉的根本保障；農(nóng)村土地承包法進一步明確規(guī)定，承包方可以在一定期限內(nèi)將部分或者全部土地承包經(jīng)營權轉包或者出租給第三方。
從政策層面看，2001年《中共中央關于做好農(nóng)戶承包地使用權流轉工作的通知》較早地提出“農(nóng)戶對承包的土地有自主的使用權、收益權和流轉權，有權依法自主決定承包地是否流轉和流轉的形式”；2006~2015年發(fā)布的10份中央一號文件中，幾乎每年都涉及土地流轉問題，對土地流轉的態(tài)度趨于鼓勵。
土地流轉的改革方向
近年來，在政策的鼓勵和引導下，土地流轉呈現(xiàn)出流轉方式多樣化、流轉對象現(xiàn)代化、流轉服務成熟化的趨勢，體現(xiàn)了土地流轉制度和模式的改革方向。
?。ㄒ唬┝鬓D方式多樣化
根據(jù)法律的規(guī)定，農(nóng)用土地流轉的基本方式包括轉包、出租、互換、轉讓等。 近年來，中央提出鼓勵創(chuàng)新土地流轉形式，把入股和抵押也納入了流轉方式的范圍。
入股是一種新興土地流轉形式。從法律角度來看，《最高人民法院關于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定（試行）》提出：“承包方依照法律、法規(guī)和政策的規(guī)定，以其承包經(jīng)營的標的物入股，仍按照承包合同的約定，向發(fā)包方行使權利和承擔義務的，人民法院應當準許。”在政策層面，入股的流轉形式也得到了《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》和黨的十八屆三中全會決定的肯定。將入股納入土地流轉形式，體現(xiàn)了黨和國家引導土地流轉走向規(guī)?；?、引導生產(chǎn)經(jīng)營走向產(chǎn)業(yè)化、引領農(nóng)業(yè)發(fā)展走向現(xiàn)代化的決心。
抵押是在政策許可下逐漸放開的土地流轉形式。擔保法第三十七條第二項禁止抵押耕地、自留地的使用權。但2014年中央一號文件提出要賦予農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權的抵押、擔保權能，允許以承包土地的經(jīng)營權向金融機構抵押融資。此后，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》和國務院《關于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點的指導意見》都對土地經(jīng)營權的抵押給予肯定，要求賦予農(nóng)用土地經(jīng)營權抵押融資功能，使得農(nóng)民擁有的土地經(jīng)營權能夠完整、真實地進入市場交易。
?。ǘ┝鬓D對象現(xiàn)代化
近年來，土地流轉政策不斷將規(guī)模更大、組織形式更先進、市場化特征更鮮明的生產(chǎn)經(jīng)營主體吸納為農(nóng)用土地流轉的對象。
專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社較早地被確定為流轉的對象。2008年發(fā)布的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出“有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體”，2013年中央一號文件提出“鼓勵和支持承包土地向專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉”。專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社突破了農(nóng)民以戶為單位進行小規(guī)模生產(chǎn)的局限，促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向規(guī)模化邁進。這一階段的土地流轉呈現(xiàn)出規(guī)模擴張的特點。
黨的十八屆三中全會后，農(nóng)業(yè)企業(yè)被確定為新的流轉對象，土地流轉的對象開始涵蓋現(xiàn)代化商事主體。允許并鼓勵農(nóng)用土地向農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉，打破了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者之間相互流轉農(nóng)用土地的局面，為現(xiàn)代商事主體進入農(nóng)用土地流通市場奠定了政策基礎。現(xiàn)代企業(yè)的介入，反過來也會推動成熟化、規(guī)?；r(nóng)用土地交易平臺的形成，土地流轉將由傳統(tǒng)的交易形式轉向更加信息化、金融化的形式。
?。ㄈ┝鬓D服務成熟化
當前，土地流轉服務機制不斷創(chuàng)新，并日趨完善成熟。除了農(nóng)技推廣、動植物防疫、農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)等傳統(tǒng)的服務機制外，《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》還鼓勵電子商務、現(xiàn)代倉儲物流等新型服務機制的發(fā)展，以適應土地流轉形成的規(guī)?；?、市場化生產(chǎn)格局。
