隨著神府煤田的大開發(fā)，我縣縣域經(jīng)濟迅猛發(fā)展，與此同時土地權(quán)屬糾紛、違法占地等矛盾也日益尖銳，群眾個體、群體上訪事件不斷發(fā)生，直接影響著和諧神木的構(gòu)建。在此背景下，依據(jù)現(xiàn)有的法律、法規(guī)結(jié)合我縣實際情況尋求切實可行的辦法處理上述問題，已是一個迫在眉睫的任務(wù)。
一、關(guān)于土地確權(quán)的問題
?。ㄒ唬┪铱h土地確權(quán)的現(xiàn)狀。
我縣的土地權(quán)屬糾紛主要發(fā)生在地下煤炭資源儲量較為豐富的中北部開發(fā)鎮(zhèn)（辦事處），占全縣土地權(quán)屬糾紛案件的98%。中北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）地處長城沿線風(fēng)沙區(qū)，自然分水嶺不明顯。80年代末，國家組織相關(guān)部門搞過第一次土地詳查，依據(jù)土地使用現(xiàn)狀圖，國營農(nóng)林牧場與村、村與村之間簽訂過“土地邊界協(xié)議書”，各村之間都能遵守邊界協(xié)議，按協(xié)議約定的內(nèi)容使用土地。但由于煤田的深度開發(fā)和煤炭深加工產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，國家建設(shè)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)征（占）用的土地越來越多，而且近年來地價也在不斷上升，從而引發(fā)了一些村與村之間，村與國營農(nóng)林牧場之間寸土必爭、寸土不讓的現(xiàn)象，尤其是經(jīng)濟較為發(fā)達的中北部地區(qū)，這種現(xiàn)象尤為突出。因為征（占）用土地涉及到村組集體和群眾的切身利益，因此我縣與周邊縣（區(qū)）之間；縣境內(nèi)鎮(zhèn)與鎮(zhèn)、村與村（村民小組）、村集體與國有農(nóng)林牧場之間的土地權(quán)屬糾紛頻發(fā)。僅2008年，縣國土資源監(jiān)察大隊就接收此類案件24件，辦結(jié)15件。今年，連同去年尾留案件共有22件待調(diào)處。
?。ǘ┐嬖趩栴}的表現(xiàn)與成因。
1.土地歷史來源不清、權(quán)屬模糊。客觀原因：一是土地改革、“合作化”“四固定”不徹底，“合作化”“四固定”的土地當(dāng)時主要是針對耕地，對當(dāng)時未開發(fā)的荒地一般沒有確定，更沒有文字記載，而爭議的重點恰恰是非耕地。二是過去土地管理法制不健全，導(dǎo)致土地資源管理無法可依。在《中華人民共和國土地管理法》頒布之前的相當(dāng)一段時間里，農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的土地經(jīng)歷多次較大的調(diào)整，各個時期對土地管理的政策也不一，權(quán)屬變動未及時調(diào)整和規(guī)范，導(dǎo)致了土地資源權(quán)屬管理混亂，如：我縣采用行政手段對土地搞過“三端一平”（端即直的意思，三端即林直路直渠直，一平指場平）、“草原劃管”、整村移民搬遷調(diào)撥土地或由行政領(lǐng)導(dǎo)口頭兌換調(diào)整等，這些類型大多均無文字記載。三是從上世紀50年代至80年代，全民所有制單位和集體所有制單位通過劃撥等方式使用農(nóng)民的土地，大部分未完善土地征用手續(xù)。后因改制等原因要將資產(chǎn)處置，所在地農(nóng)民以未進行過補償或土地權(quán)屬未轉(zhuǎn)移為由與現(xiàn)管理者發(fā)生爭議，要收回土地。
2.1951年11月19日西北軍政委員會為配合土地改革清理林權(quán)曾作出過幾項規(guī)定（會廳秘字2094號），但由于時過境遷，地形地貌已變，難以據(jù)之認定土地權(quán)屬。
3.農(nóng)民集體所有土地登記一片空白，我縣只對建設(shè)用地、三大主干河流、國營和部分集體林地登記造冊，頒發(fā)土地證、林權(quán)證（根據(jù)榆地林發(fā)〔1990〕43號文件“林權(quán)證就是土地證”），且程序不規(guī)范，對農(nóng)民集體所有的土地均未登記發(fā)證，導(dǎo)致了土地的權(quán)屬不清。
4.80年代末第一次土地詳查時，依據(jù)現(xiàn)狀圖農(nóng)林牧場與村、村與村之間均簽訂過“土地邊界協(xié)議書”，在土地確權(quán)過程中，邊界協(xié)議是很重要的書證，但此次協(xié)議內(nèi)容簡單，確定雙方的邊界有的是具體的點，有的是面，用面確定雙方的界限在實際操作中相當(dāng)困難，而對村內(nèi)組與組之間非耕地界限確定一片空白。
5.在土地確權(quán)過程中，雙方或幾方當(dāng)事人對所要主張權(quán)屬的爭議地管理使用混亂。由于歷史原因，過去工作粗糙，對相關(guān)資料未及時完善和保存，發(fā)生糾紛后，就出現(xiàn)了證據(jù)不易收集或證據(jù)匱乏、時間跨度較長、證據(jù)之間相互矛盾的問題，且土地糾紛往往與其他矛盾相伴而生，并多由其他矛盾誘發(fā)，特別是相鄰關(guān)系的惡化，使政府在確權(quán)過程中難以查清事實真相。
6.由于歷史上劃界確權(quán)工作粗放，現(xiàn)在要再次作出糾紛處理決定難度較大。土地糾紛經(jīng)村、組調(diào)解，政府作出處理決定，市政府復(fù)議或者法院判決撤銷，縣政府又重新作出處理決定，市政府和法院還可以撤銷，如此反復(fù)，一起爭議持續(xù)時間較長。特別是政府的處理決定被撤銷后，在無法查找到新的證據(jù)的情況下難以作出新的處理決定。
7.在土地確權(quán)過程中，現(xiàn)有法律、法規(guī)賦予政府充分的權(quán)力。例如：《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第十八條“土地所有權(quán)有爭議，不能依法證明爭議土地屬于農(nóng)民集體所有的，屬于國家所有”、第二十一條“……連續(xù)使用不滿20年，或者雖滿20年但在20年期滿之前所有者曾向使用者或有關(guān)部門提出歸還的，由縣級以上人民政府根據(jù)具體情況確定土地所有權(quán)”。但在實際操作中，政府很難充分發(fā)揮法律賦予的權(quán)力。
?。ㄈc建議。
1.關(guān)于“土地改革”、“四固定”不徹底的問題。針對《土地管理法》頒布之前土地權(quán)屬管理混亂；農(nóng)民集體所有土地大部分未登記；“土地邊界協(xié)議書”確定的邊界模糊等歷史遺留問題。縣政府應(yīng)以第二次土地調(diào)查的開展為契機，在原有土地邊界協(xié)議的基礎(chǔ)上進一步完善土地邊界協(xié)議，同時對所有村集體土地登記發(fā)證。
2.針對證據(jù)不易收集、證據(jù)匱乏、證據(jù)之間相互矛盾、時間跨度較長的這部分土地確權(quán)問題?？h政府應(yīng)在搜集、掌握大量可采信證據(jù)的基礎(chǔ)上：一是大量做群眾思想和疏導(dǎo)工作。本著調(diào)解優(yōu)先，將矛盾化解在萌芽狀態(tài)；二是在萬不得已的情況下本著尊重歷史、照顧現(xiàn)實，有利于安定團結(jié)、便利實際生產(chǎn)的原則作出處理決定，雖然處理決定有時在程序或?qū)嶓w上有瑕疵，但市政府和法院一般應(yīng)支持縣政府的確權(quán)決定，不應(yīng)輕易將決定撤銷。這樣做的好處在于能夠最大限度的避免群體性事件及上訪問題。
3.充分發(fā)揮政府在土地確權(quán)過程中的權(quán)力，切實維護政府威嚴。有關(guān)法律法規(guī)賦予政府在確權(quán)過程中的自由裁量權(quán)較大，政府應(yīng)嚴格依法行政，作出合法正確有效的處理決定，同時復(fù)議機關(guān)和法院也應(yīng)本著化解矛盾、維護政府威嚴的原則，不輕易撤銷政府的確權(quán)決定。
二、關(guān)于違法用地的問題
（一）違法用地帶來了相當(dāng)一部分群眾上訪，影響我縣穩(wěn)定和諧的大好局面。違法用地導(dǎo)致群眾上訪主要有以下成因及表現(xiàn)類型：不符合國家產(chǎn)業(yè)政策及地方經(jīng)濟政策，政府部門不予立項而企業(yè)強行上馬、強行占用地土引發(fā)群眾上訪；取得土地預(yù)審批復(fù)后企業(yè)為追求經(jīng)濟效益提前施工占用土地引發(fā)群眾上訪；不按批準用地面積用地超占土地引發(fā)群眾上訪；村民搶修住宅或占用耕地引發(fā)群眾上訪；不符合政策規(guī)定政府部門不予立項、不予提供土地企業(yè)卻借村民名義非法占用土地，使個別村民受益，其他群眾上訪；違法用地付給村集體組織補償費后村組分配不平衡導(dǎo)致群眾上訪。
?。ǘ┻`法用地難以有效查處面臨的主要問題。
1.國土部門人力不足，裝備落后，執(zhí)法手段有限，動態(tài)巡查不到位。例如大柳塔國土資源所有工作人員7名，正副所長各1名，女同志2名，其中請產(chǎn)假1名，駐辦公室1名，能出去巡查包括搞業(yè)務(wù)的只有3名，巡查車一輛，而管轄的大柳塔鎮(zhèn)、中雞鎮(zhèn)面積847.5平方公里均為礦區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，煤礦、涉煤企業(yè)、民營企業(yè)眾多，僅憑現(xiàn)在的人力、裝備要想制止違法用地的確是心有余而力不足。
2.相關(guān)部門配合不到位。由于國土部門人員少，想要單獨制止違法用地行為比較困難，有時被困現(xiàn)場后必須求助公安等部門，但是往往得不到及時救援，導(dǎo)致執(zhí)法效力下降。
3.案件執(zhí)行難。移交法院的執(zhí)行案件得不到及時解決，建議相關(guān)機關(guān)處理的責(zé)任人也久懸不決，大大助長了違法用地者的囂張氣焰。
?。ㄈc建議。
1.要加強國土信訪維穩(wěn)工作機構(gòu)建設(shè)，進一步強化職能、完善制度、規(guī)范程序，堅持依法調(diào)處各類信訪案件。
2.注重預(yù)防，切實加強動態(tài)巡查力度。突出對重點區(qū)域、重點時段的巡查，對有可能發(fā)生違法用地的重點區(qū)域嚴密布控，減少有可能出現(xiàn)違法用地的空間，讓打擊違法用地行為落到實處；落實公路沿線、重點村組土地協(xié)管員制度，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組執(zhí)法監(jiān)察信息員網(wǎng)絡(luò)，保證土地信息暢通，努力將用地違法違規(guī)行為消滅在萌芽狀態(tài)。
3.對各類違法案件要依法從重處理，突出責(zé)任追究，該處理人的要依法按程序堅決予以處理，對土地違法犯罪分子形成強大威懾。
4.建議成立土地公安，強化執(zhí)法職能，提高執(zhí)法效力。
