土地是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)，也是提供社會保障的重要載體。土地財產(chǎn)性權(quán)益及其保護(hù)十分重要，它構(gòu)成了農(nóng)村土地改革的關(guān)鍵和核心。因此，推進(jìn)農(nóng)村土地改革，必須以保護(hù)農(nóng)村土地財產(chǎn)性權(quán)益為核心。增加農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入是增加農(nóng)民收入的重要組成部分，是進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)貧富差距的重要手段，也是優(yōu)化農(nóng)村資源配置的有效途徑。因此，要高度關(guān)注并抓好以下六個方面的工作：
建議一：明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，確保農(nóng)民土地權(quán)能收益。
明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)并賦予產(chǎn)權(quán)主體相應(yīng)的權(quán)能。產(chǎn)權(quán)主體不清晰，致使土地所有權(quán)主體虛置，這是征地過程中農(nóng)民土地權(quán)益流失的根本原因。要明確界定國家作為土地終極所有者的權(quán)能，各級政府要尊重農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)主體的地位，把主要精力放在土地規(guī)劃的制定和執(zhí)行上，主要扮演服務(wù)者、監(jiān)管者和仲裁者的角色；規(guī)范集體享有對農(nóng)村部分土地的所有權(quán)，使其主要扮演農(nóng)民土地權(quán)益維護(hù)者的角色；明確農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的范圍、國家公共利益的邊界，依照國家法律、法規(guī)讓農(nóng)戶享有農(nóng)村土地使用權(quán)、繼承權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)，使農(nóng)民成為獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)主體。要進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)制度，在農(nóng)民外出打工或城市安家的情況下，允許農(nóng)民對自己擁有的土地或住宅使用權(quán)進(jìn)行自由流轉(zhuǎn)。
建議二：規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，提高承包地流轉(zhuǎn)收益。
各級政府要加強(qiáng)對農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)引導(dǎo)和服務(wù)功能，使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為逐步規(guī)范。一是要制定政策，引導(dǎo)流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)要實現(xiàn)由過去的農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)向當(dāng)前的政府和市場引導(dǎo)與自發(fā)并重的自主流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變，由過去無償代耕向按市場規(guī)律的有償流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變，由過去依靠口頭協(xié)議的不規(guī)范流轉(zhuǎn)向簽訂書面合同的規(guī)范流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變等三個轉(zhuǎn)變。二是要創(chuàng)新機(jī)制，助推流轉(zhuǎn)。通過給農(nóng)民發(fā)放土地使用產(chǎn)權(quán)證、建立農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)和推進(jìn)農(nóng)村合作社建設(shè)等，在土地所有權(quán)、承包權(quán)和農(nóng)地性質(zhì)不變的前提下，建立農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易場所，走出一條助推農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革的新路子。三是要加強(qiáng)管理，規(guī)范流轉(zhuǎn)。通過制定和完善《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則》等規(guī)章辦法，從流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)程序等幾個方面對農(nóng)戶的土地隨意流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行規(guī)范。同時指導(dǎo)農(nóng)戶簽訂轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換及流轉(zhuǎn)委托書等合同，對涉及流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利、義務(wù)、違約責(zé)任等進(jìn)行明確，進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁和調(diào)解機(jī)制，化解矛盾糾紛，維護(hù)農(nóng)村大局穩(wěn)定。
建議三：暢通農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)，保障農(nóng)民分享土地增值收益。
農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)審批是各級國土資源部門依法規(guī)劃、管理、保護(hù)和合理利用土地資源，實行事前控制和監(jiān)督管理的一種重要手段，是國土資源管理部門履行的一項重要行政職權(quán)。改革和完善農(nóng)村集體建設(shè)用地審批制度，應(yīng)減少審批環(huán)節(jié)，提高行政審批效率。一方面，要科學(xué)設(shè)置審批程序，規(guī)范審批內(nèi)容，適當(dāng)減化工作量大且成本高的項目報批資料，創(chuàng)造條件實行網(wǎng)上報批審查。另一方面，要加快國土系統(tǒng)信息化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，實現(xiàn)建設(shè)用地電子遠(yuǎn)程報批。另外，必須通過法律手段對行政審批機(jī)關(guān)行使行政審批權(quán)情況進(jìn)行監(jiān)督制約，確保公平、公正、公開、合法、合理地行使行政審批權(quán)，維護(hù)土地所有者和使用者的合法權(quán)益，加強(qiáng)項目用地的批后監(jiān)管和跟蹤服務(wù)，杜絕和減少違法違規(guī)批地占地和閑置浪費(fèi)土地現(xiàn)象。
建議四：完善農(nóng)村征地補(bǔ)償機(jī)制，提高土地征用補(bǔ)償收入。
土地征用補(bǔ)償機(jī)制是否規(guī)范，直接影響農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收益?，F(xiàn)行征地制度應(yīng)從現(xiàn)有征地補(bǔ)償制度著手加以完善：一方面，在現(xiàn)有土地征用制度規(guī)范要求內(nèi)，征地范圍盡可能縮小、對農(nóng)民的貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)盡可能提高、征地的程序必須嚴(yán)格規(guī)范，對于違規(guī)征地行為處罰必須嚴(yán)厲。另一方面，創(chuàng)新現(xiàn)行的土地征用補(bǔ)償機(jī)制，建立城鄉(xiāng)一體化的土地市場體系。在該體系內(nèi)，公益事業(yè)建設(shè)用地由國家參照土地市場價格進(jìn)行征收，在對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個人給予相應(yīng)的補(bǔ)償后，集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地交由國家使用；商業(yè)性建設(shè)用地則由同家和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織共同供給使用。確保在城鄉(xiāng)一體化土地市場體系內(nèi)，農(nóng)村集體土地與國有土地享受同樣的市場地位，所有權(quán)不準(zhǔn)買賣，但使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)。走出一條既符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向又能保護(hù)農(nóng)民財產(chǎn)利益的新道路。
建議五：完善農(nóng)村金融服務(wù)體系，配套服務(wù)農(nóng)村土地財產(chǎn)收益。
加快落實各項優(yōu)惠扶持政策，積極引導(dǎo)社會資金和民間資本在農(nóng)村依法設(shè)立各類新型金融組織。深化農(nóng)村金融體制改革，擴(kuò)展資金來源渠道，支持有條件的農(nóng)民合作組織開展信用合作，規(guī)范和引導(dǎo)民間借貸健康發(fā)展。鼓勵更多的符合條件的金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立村鎮(zhèn)支行，為廣大農(nóng)村居民提供便利的融資途徑，也為農(nóng)村居民增加金融財產(chǎn)性收入提供可能。加強(qiáng)對村鎮(zhèn)銀行、信貸公司等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新業(yè)務(wù)指導(dǎo)，根據(jù)農(nóng)民投資金額小、金融知識有限、風(fēng)險承受能力較弱等特點(diǎn)，積極開發(fā)符合農(nóng)民理財需要的金融產(chǎn)品，提供更多且更安全的投資渠道，通過配套服務(wù)農(nóng)村土地財產(chǎn)收益。
建議六：推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，增加農(nóng)民共有資產(chǎn)收益。
完善農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，使集體資產(chǎn)收益成為農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入的重要來源。加快建立健全集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定和登記制度、資產(chǎn)流轉(zhuǎn)和評估管理制度、年檢和報告制度，健全完善農(nóng)村集體資產(chǎn)管理體系，規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)管理。鼓勵和支持集體經(jīng)濟(jì)組織利用資金、資產(chǎn)和資源，以入股、租賃、專業(yè)承包等形式，與產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、種養(yǎng)大戶等進(jìn)行聯(lián)合和合作經(jīng)營，實現(xiàn)集約和規(guī)模發(fā)展，不斷發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)實力，確保集體資產(chǎn)的保值增值。對占用集體土地使用權(quán)的企業(yè)單位收取土地租金，確保村集體資產(chǎn)不流失，并增加農(nóng)民從集體分取紅利的份額。在有豐富資源或地域特色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)，成立股份公司，讓農(nóng)民成為股民，促進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)穩(wěn)定增長。
?。ū疚挠蓞墙鹈?、吳雙、朱銳聯(lián)合執(zhí)筆。吳金明，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、中南大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師；吳雙，中南大學(xué)研究生；朱銳，管理學(xué)博士，長沙理工大學(xué)博士后。本文原標(biāo)題為《論基于土地財產(chǎn)性權(quán)益及其保護(hù)的農(nóng)村土地改革》，內(nèi)容有所刪減。原文系全省改革進(jìn)行時的“思與行”暨第六屆湖南省社會科學(xué)界學(xué)術(shù)年會特等獎?wù)撐?。?/span>
