來源：中國證券報
近日農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題成為各界關(guān)注的熱點。事實上，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的嘗試在一些地區(qū)早已展開。中國證券報記者在廣東南海調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)升級和城市更新的訴求下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的嘗試已經(jīng)取得一些進(jìn)展。不過，南海僅提供了一種農(nóng)地流轉(zhuǎn)的思路，考慮到相關(guān)制度頂層設(shè)計依然缺失，各地的農(nóng)地流轉(zhuǎn)嘗試依然存在諸多不確定因素。南海農(nóng)地流轉(zhuǎn)探索之路要想走得更遠(yuǎn)，還需要政府以更大勇氣來破解制度瓶頸。
農(nóng)地流轉(zhuǎn)肩負(fù)產(chǎn)業(yè)升級重任
廣東省佛山市南海區(qū)，位于珠江三角洲腹地，緊連廣州。南海區(qū)在上世紀(jì)90年代就由農(nóng)民自發(fā)實現(xiàn)了集體土地的股份化，村集體對于集體土地的集中利用，為此后南海區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。然而近年來當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級要求日益迫切，原有的舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村居也亟待更新。于是，南海區(qū)的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的進(jìn)程不斷加速。
聯(lián)滘村，位于南海區(qū)大瀝鎮(zhèn)。在廣東乃至全國，大瀝鎮(zhèn)有色金屬制造、內(nèi)衣加工等產(chǎn)業(yè)都有舉足輕重的地位。然而就在幾年前，聯(lián)滘村更為聞名的產(chǎn)業(yè)是垃圾回收，當(dāng)時曾有媒體將聯(lián)滘村稱為“一個被垃圾左右的村莊”。本世紀(jì)初，聯(lián)滘村委將本村的集體建設(shè)用地散租給垃圾處理檔口。到2007年整治前，有2000余個檔口在聯(lián)滘處理來自世界各地的垃圾。粗獷低效的土地利用模式讓聯(lián)滘村付出了巨大的代價，聯(lián)滘村民中患有鼻咽炎的比例比其他村莊高出三倍。聯(lián)滘社區(qū)經(jīng)聯(lián)社社長黃樹榮介紹，當(dāng)時平均每平方米1.8元的租金，遠(yuǎn)遠(yuǎn)抵不上村里每年要支出的垃圾處理費、清渠費、道路維修費等，僅僅是垃圾處理費村里每年都要倒貼400多萬元。
從2007年開始，聯(lián)滘村開始對垃圾回收產(chǎn)業(yè)進(jìn)行清理。經(jīng)過對廢舊廠房的拆除改造，從前聞名全球的垃圾回收中心建起了廣佛國際商貿(mào)城。黃樹榮介紹，聯(lián)滘村對于集體建設(shè)用地的利用還在繼續(xù)。他們將復(fù)制廣佛商貿(mào)城的開發(fā)模式，在現(xiàn)在的聯(lián)滘村委辦公片區(qū)，未來將建成聯(lián)滘商貿(mào)中心。聯(lián)滘商貿(mào)中心包括白領(lǐng)公寓、高端寫字樓，聯(lián)滘村準(zhǔn)備拿出7000萬資金啟動這一項目。
由于是在集體建設(shè)用地上建設(shè)開發(fā)，聯(lián)滘商貿(mào)中心的開發(fā)模式與傳統(tǒng)的國有土地開發(fā)模式并不相同。黃樹榮表示，聯(lián)滘村準(zhǔn)備拿出7000萬入股這一項目，目的是至少換取3萬平方米的出租物業(yè)，這將為聯(lián)滘村民提供持續(xù)的收入來源。對于余下的物業(yè)，黃樹榮稱將引入正規(guī)的房地產(chǎn)開發(fā)商。開發(fā)商將得到部分物業(yè)的使用權(quán)，幾十年后這些物業(yè)最終收歸村集體所有。“這實際上是一個BOT項目。”聯(lián)滘社區(qū)經(jīng)聯(lián)社社委潘浩彬說。
事實上，聯(lián)滘村的做法已經(jīng)構(gòu)成了村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。在南海，還有很多更加徹底的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)案例。在南海區(qū)政府所在地桂城街道，一片占地72畝的舊工業(yè)區(qū)即將變身為城市綜合體麗日廣場，該項目被當(dāng)?shù)卣暈橥恋厥褂脵?quán)流轉(zhuǎn)的成功典型。
與聯(lián)滘商貿(mào)中心相比，麗日廣場的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)更為徹底。2012年6月，桂城街道通過當(dāng)?shù)卮罱ǖ霓r(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺，以2.3億元的價格對這一地塊進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，把土地交給佛山麗日東方房地產(chǎn)有限公司使用40年。土地使用期滿后，其上蓋物業(yè)歸村集體所有。當(dāng)?shù)卣谙嚓P(guān)文件中表示：“以土地流轉(zhuǎn)的方式實施城市更新，不但保障了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，而且為南海推進(jìn)舊村改造開拓了新思路。”
一位佛山房地產(chǎn)人士介紹，如果該地塊以正常的招拍掛形式出讓，開發(fā)商付出的土地成本可能是土地流轉(zhuǎn)模式的10倍。
現(xiàn)實需求倒逼流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新
與其他地方政府相比，南海區(qū)政府在推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的“尺度”顯得很大。在距離南海不足100公里的深圳，體量可觀的集體建設(shè)用地一直在政府監(jiān)管之外游離。與南海模式相比，在深圳關(guān)外已經(jīng)形成蔓延的小產(chǎn)權(quán)房是另一種民間的集體建設(shè)用地使用權(quán)“流轉(zhuǎn)”。村集體甚至村民個人私下將土地出讓給開發(fā)商，開發(fā)商建成小產(chǎn)權(quán)房后散售，這已經(jīng)成為深圳國土部門的心頭大患。唯一不同的是，南海區(qū)正在踐行的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)一直在政府的掌控之內(nèi)。
《佛山市南海區(qū)三舊改造專項規(guī)劃（2007-2015）》顯示。“舊廠房”的改造目標(biāo)是，對全區(qū)占地約890.22萬平方米的舊廠房逐步進(jìn)行改造提升，將舊廠房改造成為功能配套完善的現(xiàn)代化工業(yè)區(qū)、商貿(mào)新城、村民公寓等。而這些占地近900萬平方米的舊廠房所在地絕大多數(shù)屬于集體土地。
按照常規(guī)的運(yùn)作思路，南海區(qū)政府本可以采取傳統(tǒng)的方式進(jìn)行城市更新：將土地的集體土地性質(zhì)變更為國有土地之后，以招拍掛的形式出讓，這種方式可以獲取可觀的土地出讓金。然而這種傳統(tǒng)的出讓模式并沒有為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的提升帶來好處。南海區(qū)由于毗鄰廣州，但房價遠(yuǎn)低于廣州市區(qū)，在南海區(qū)出讓了大片的住宅用地之后，大批廣州人來南海置業(yè)。這些廣州人白天在廣州工作，晚上回到南海休息。導(dǎo)致這些樓盤在白天難覓人跡，被當(dāng)?shù)孛襟w稱為“臥城”。與此同時，當(dāng)?shù)卮迕駥τ谑种械耐恋仉S意出租，滋生出諸如聯(lián)滘垃圾處理這樣的另類產(chǎn)業(yè)。很顯然，原有的土地利用方式已經(jīng)不利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。
產(chǎn)業(yè)升級的需要為當(dāng)?shù)氐募w建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供了充足動力。在南海區(qū)大瀝鎮(zhèn)，當(dāng)?shù)卣踔翞榧w建設(shè)用地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供補(bǔ)貼。大瀝鎮(zhèn)政府明確表示：“針對農(nóng)村集體土地建設(shè)的工業(yè)提升改造和大型商業(yè)綜合體項目，如果2014年7月31日前取得建設(shè)工程施工許可證并正式動工建設(shè)的，項目所繳納的城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費鎮(zhèn)分成部分將全部以獎勵的形式返還。”這筆用于獎勵的資金總額高達(dá)30億元。
大瀝鎮(zhèn)推動集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的動力，還來源于去年進(jìn)行的一次行政規(guī)劃調(diào)整。經(jīng)過這次調(diào)整大瀝鎮(zhèn)近三分之一的稅收和GDP被劃入臨近的獅山鎮(zhèn)，大瀝鎮(zhèn)政府迫切希望通過盤活存量土地資源來激活當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。大瀝鎮(zhèn)鎮(zhèn)長劉宗陽曾對媒體表示：“南海區(qū)規(guī)劃調(diào)整之后，整個工業(yè)產(chǎn)值少了一半，而目前大瀝的土地開發(fā)強(qiáng)度超過80%，想依靠新增土地發(fā)展已不可能，所以只能在之前開發(fā)的土地上做文章，才能將大瀝經(jīng)濟(jì)重新釋放。”
對于當(dāng)?shù)卮迕穸?，與獲得一筆征地款相比，他們更樂于保留手中的土地。以聯(lián)滘村為例，2011年底保利地產(chǎn)(行情,問診)聯(lián)合其他兩家企業(yè)以17.8億元的價格拿下一塊涉及該村的土地，聯(lián)滘村因此分得5.1億元的征地款，其中的2億元便成為該村3300名股東當(dāng)年的分紅。但是聯(lián)滘村的村民更愿意持有物業(yè)獲取租金。“我們以后會更多的采取和開發(fā)商合作開發(fā)并在其中持有股份的形式。”潘浩彬說。而這種形式正需要依托集體建設(shè)用地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)。
南海之路能走多遠(yuǎn)
當(dāng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的迫切性高過了土地出讓金的誘惑，地方政府就有動力推動集體建設(shè)用地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)；當(dāng)維護(hù)長遠(yuǎn)利益的需要高過獲取短期利益，當(dāng)?shù)卮迕褚灿袆恿ν苿蛹w建設(shè)用地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)。這一切都使得南海成為全國集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)“尺度”最大的地區(qū)之一。
如果南海的集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實驗?zāi)軌蚶^續(xù)推進(jìn)，未來很有可能增加當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場的有效供應(yīng)，這必將影響當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場的生態(tài)。不過，多位當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)人士都對中國證券報記者表示，未來南海的集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)能否繼續(xù)推進(jìn)還存在一定的變數(shù)。
佛山世聯(lián)地產(chǎn)(行情,問診)董事總經(jīng)理葛樸表示，如果南海的集體建設(shè)用地都以使用權(quán)流轉(zhuǎn)的形式進(jìn)行開發(fā)，必將對南?，F(xiàn)有的房地產(chǎn)生態(tài)構(gòu)成沖擊，但是葛樸對這一模式能走多遠(yuǎn)表示懷疑。“與國有土地相比，集體土地使用權(quán)的價格十分低廉，如果開發(fā)集體土地能夠獲得和開發(fā)國有土地一樣的效果，國有土地將不再吸引開發(fā)商。就算當(dāng)?shù)卣敢庾尷?，政府最終能夠放棄多少土地出讓金仍存在很大的變數(shù)。”
北京大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)研究交流中心研究員韓世同表示，目前來看南海進(jìn)行的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實驗確實有望打破現(xiàn)有的土地供應(yīng)一元制格局，而土地供應(yīng)主體過于單一正是土地價格不斷上漲的最大原因，這也是目前我國房地產(chǎn)市場最大的弊端之一。但是未來南海的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)項目如何運(yùn)營依然不夠明朗。由于開發(fā)商取得的僅僅是集體建設(shè)用地的使用權(quán)，若干年后上蓋物業(yè)還要收歸村集體，這就意味著這些物業(yè)難以取得產(chǎn)權(quán)證進(jìn)行散售，而這是目前農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的最大瓶頸。“村集體投資興建物業(yè)能夠獲得穩(wěn)定的租金，但是開發(fā)商的前期投入很難通過租金形式快速收回，這對于開發(fā)商的資金鏈?zhǔn)且粋€嚴(yán)峻的考驗。”
對其他地區(qū)而言，廣東南海的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗有著較強(qiáng)的個性。作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，廣東南海的土地流轉(zhuǎn)模式已經(jīng)在現(xiàn)有法律框架內(nèi)進(jìn)行了最大的發(fā)揮，南海經(jīng)驗未來還將對其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的集體土地流轉(zhuǎn)提供持續(xù)的先行借鑒。我國的農(nóng)村面積十分廣袤，南海經(jīng)驗只不過為集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)提供了一種思路，在土地流轉(zhuǎn)的其他層面，諸如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地使用權(quán)如何流轉(zhuǎn)等問題也依然待解。
