公元2016年，中國的土地制度改革正處在一個新的十字路口。中國政府推動的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與此緊密相連，“土地財政”這個來路不清，沒人負責的定義（或概念）成為學界普遍使用的經濟學術語。而對于土地財政的評說則褒貶不一，差距甚大。所以說，中國的土地制度改革與城市化、土地財政等問題有著千絲萬縷的聯(lián)系，是牽一發(fā)而動全身的改革大事，也是中國社會的重大改革舉措能否繼續(xù)向前推進的重要標志。因此，我們有充分的理由認為，研究中國土地制度改革須亟待厘清五個問題。
一、國有土地和集體所有土地的概念和性質是否不同？
現(xiàn)有國家《憲法》明確規(guī)定了國有和集體所有兩種土地制度，其概念和性質完全不同。國有土地屬于全民所有，集體土地屬于本集體組織成員所有。國有土地無法落實到自然人；而集體土地則可以落實到自然人。如果混淆了兩種土地所有制的概念和性質，就不僅是混淆了兩種產權主體，也違背國家的現(xiàn)有《憲法》。
如果認為兩種土地所有制的概念和性質沒有不同，就沒有必要設置兩種土地所有制。
二、國有土地和集體土地有無邊界？
我國的城市土地屬于國家所有，農村土地屬于集體所有，而國有土地和集體所有土地的邊界事實上是十分清楚的。
隨著我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的發(fā)展，兩種土地所有制的邊界事實上發(fā)生了和正在發(fā)生較大變化。在這種發(fā)展模式和變化中，國有土地是不可能轉換為集體所有土地的；但集體所有土地在不斷地轉化為國有土地，即通過政府“征地”行為改變了土地的集體所有性質。由此可知，本來十分清楚的國有和集體所有土地的邊界越來越不清晰，甚至無法厘清兩種土地所有制的區(qū)別。
如果認為兩種土地所有制沒有邊界或者可以通過政府“征地”改變土地所有制邊界，何不改為單一的土地國有制？
三、土地財政是中國城鄉(xiāng)社會發(fā)展的既定事實，這種發(fā)展模式是否還要繼續(xù)下去？
對土地財政的功過是非，從來都是仁者見仁，智者見智。有學者認為是“偉大的制度創(chuàng)新”。有學者認為是造成“腐敗”和“社會不公”的罪魁。也有學者認為現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略將毀掉中國?？傊?，在我國土地資源十分緊缺的情況下，形成了為數不少的“空城”和“鬼城”，就是土地財政結下的惡果。而且，這種現(xiàn)象還在中國大地上不斷地復制和蔓延。
尤其應該警惕的是：如果說過去的土地財政發(fā)展模式主要集中在城市和城鄉(xiāng)結合部，現(xiàn)在則有向農村蔓延和發(fā)展的趨勢。所以說，中國的土地制度改革尤其是農村集體所有制土地的改革正處于十分關鍵的時刻：要么繼續(xù)原有的發(fā)展模式，重走“只見高樓，不見城市”的鋼筋水泥建筑堆積之路；要么在厘清兩種土地所有制概念的基礎上，實現(xiàn)集體所有制土地產權落實到自然人的真正改革，以產權保護終止原來的土地財政發(fā)展模式，以往日不咎，來日方長的心態(tài)和勇氣，開辟集體所有制土地改革的新局面。
如果能夠在未來的集體所有制土地改革中終止土地財政模式，將是我國自十一屆三中全會以來農村改革的重大突破。
四、我國改革開放以來的土地制度改革（家庭聯(lián)產承包責任制）有無新的進展？
1978年，黨的十一屆三種全會開啟了中國農村土地制度改革的大幕，廣大農民由原來的被集體化轉化為“家庭聯(lián)產承包責任制”，由此極大地解放和發(fā)展了農村的生產力。
中國農村改革前輩杜潤生先生生前在接受財經記者馬國川訪談時認為，土地承包責任制存在三個主要問題：一是承包土地所有權究竟應該歸誰，是生產隊，是村委會，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)？不明確。二是土地分割得非常零碎。三是法律保障不足，沒有用法律形式把土地承包制作為一種產權制度安排固定下來。
到目前為止，這種“集體土地所有權、承包權和經營權分置，經營權流轉的格局”延續(xù)至今未有新的改革。所謂的集體土地流轉、抵押、租賃、入股和擔保等改革措施顯然不是創(chuàng)新。也就是說，十一屆三中全會以來，我國農村的土地制度改革并沒有實質進展，對此我們不能自欺欺人。
如果我們不敢承認兩種土地所有制的區(qū)別，企圖把國有土地改革模式復制到集體土地上，就會再次錯失改革良機。
五、我國農村的集體土地所有制改革是否要沿著既定的城鎮(zhèn)化道路繼續(xù)向前推進？
不容諱言，我國過去的土地財政曾經為中國的城鎮(zhèn)化做出了一定貢獻是有目共睹的事實。但在實踐中也造成了官商勾結、普遍腐敗、貧富分化、社會不公和黑社會盛行等不容忽視的社會問題，其掠奪性政策特征十分明顯。
我們研究土地制度改革的目的不是要回到土地私有的原始狀態(tài)再啟動城市化，也無意追究當初這一做法是否道德。而是要認真吸取教訓，總結經驗，防止土地財政模式由城市向農村蔓延和發(fā)展。
目前，我國農村集體土地所有制的改革正處于十分重要的關鍵時刻：要么沿著既定的城鎮(zhèn)化道路繼續(xù)推進，復制舊的發(fā)展模式；要么確立全世界市場經濟國家通行的產權界定和改革模式，開辟全新的城市化發(fā)展道路?？梢院敛豢鋸埖恼f：這是我國社會發(fā)展千載難逢的改革良機。如果現(xiàn)在及時啟動集體土地產權改革可亡羊補牢，猶時未晚；如果再拖下去會后患無窮，矛盾越來越多，越來越大。因此，需要引起全社會的關注和負責任的學者共同研究，也應引起政府決策的極大關注。
如果我們不能因勢利導，謀定而后動，大膽創(chuàng)新，中國的土地制度改革就只能在原地踏步。
?。?span style="color:rgb(87, 87, 87); font-family:微軟雅黑,sans-serif; font-size:14px">智石經濟研究院副院長衛(wèi)祥云）
