來源：中國證券報
近日農(nóng)村土地流轉問題成為各界關注的熱點。事實上，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權流轉的嘗試在一些地區(qū)早已展開。中國證券報記者在廣東南海調研時發(fā) 現(xiàn)，在當?shù)禺a(chǎn)業(yè)升級和城市更新的訴求下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權流轉的嘗試已經(jīng)取得一些進展。不過，南海僅提供了一種農(nóng)地流轉的思路，考慮到相關制 度頂層設計依然缺失，各地的農(nóng)地流轉嘗試依然存在諸多不確定因素。
南海農(nóng)地流轉探索之路要想走得更遠，還需要政府以更大勇氣來破解制度瓶頸。
農(nóng)地流轉肩負產(chǎn)業(yè)升級重任
廣東省佛山市南海區(qū)，位于珠江三角洲腹地，緊連廣州。南海區(qū)在上世紀90年代就由農(nóng)民自發(fā)實現(xiàn)了集體土地的股份化，村集體對于集體土地的集中利用，為 此后南海區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展奠定了基礎。然而近年來當?shù)亟?jīng)濟轉型升級要求日益迫切，原有的舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村居也亟待更新。于是，南海區(qū)的農(nóng)村集體建設用地 使用權流轉的進程不斷加速。
聯(lián)滘村，位于南海區(qū)大瀝鎮(zhèn)。在廣東乃至全國，大瀝鎮(zhèn)有色金屬制造、內衣加工等產(chǎn)業(yè)都有舉足輕重的地位。然而就在幾年前，聯(lián)滘村更為聞名的產(chǎn)業(yè)是垃圾回 收，當時曾有媒體將聯(lián)滘村稱為“一個被垃圾左右的村莊”。本世紀初，聯(lián)滘村委將本村的集體建設用地散租給垃圾處理檔口。到2007年整治前，有2000余 個檔口在聯(lián)滘處理來自世界各地的垃圾。粗獷低效的土地利用模式讓聯(lián)滘村付出了巨大的代價，聯(lián)滘村民中患有鼻咽炎的比例比其他村莊高出三倍。聯(lián)滘社區(qū)經(jīng)聯(lián)社 社長黃樹榮介紹，當時平均每平方米1.8元的租金，遠遠抵不上村里每年要支出的垃圾處理費、清渠費、道路維修費等，僅僅是垃圾處理費村里每年都要倒貼 400多萬元。
從2007年開始，聯(lián)滘村開始對垃圾回收產(chǎn)業(yè)進行清理。經(jīng)過對廢舊廠房的拆除改造，從前聞名全球的垃圾回收中心建起了廣佛國際商貿城。黃樹榮介紹，聯(lián) 滘村對于集體建設用地的利用還在繼續(xù)。他們將復制廣佛商貿城的開發(fā)模式，在現(xiàn)在的聯(lián)滘村委辦公片區(qū)，未來將建成聯(lián)滘商貿中心。聯(lián)滘商貿中心包括白領公寓、 高端寫字樓，聯(lián)滘村準備拿出7000萬資金啟動這一項目。
由于是在集體建設用地上建設開發(fā)，聯(lián)滘商貿中心的開發(fā)模式與傳統(tǒng)的國有土地開發(fā)模式并不相同。黃樹榮表示，聯(lián)滘村準備拿出7000萬入股這一項目，目 的是至少換取3萬平方米的出租物業(yè)，這將為聯(lián)滘村民提供持續(xù)的收入來源。對于余下的物業(yè)，黃樹榮稱將引入正規(guī)的房地產(chǎn)開發(fā)商。開發(fā)商將得到部分物業(yè)的使用 權，幾十年后這些物業(yè)最終收歸村集體所有。“這實際上是一個BOT項目。”聯(lián)滘社區(qū)經(jīng)聯(lián)社社委潘浩彬說。
事實上，聯(lián)滘村的做法已經(jīng)構成了村集體建設用地使用權的流轉。在南海，還有很多更加徹底的集體建設用地使用權流轉案例。在南海區(qū)政府所在地桂城街道，一片占地72畝的舊工業(yè)區(qū)即將變身為城市綜合體麗日廣場，該項目被當?shù)卣暈橥恋厥褂脵嗔鬓D的成功典型。
與聯(lián)滘商貿中心相比，麗日廣場的土地使用權流轉更為徹底。2012年6月，桂城街道通過當?shù)卮罱ǖ霓r(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺，以2.3億元的價格對這一地 塊進行土地流轉，把土地交給佛山麗日東方房地產(chǎn)有限公司使用40年。土地使用期滿后，其上蓋物業(yè)歸村集體所有。當?shù)卣谙嚓P文件中表示：“以土地流轉的 方式實施城市更新，不但保障了農(nóng)村集體經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，而且為南海推進舊村改造開拓了新思路。”
一位佛山房地產(chǎn)人士介紹，如果該地塊以正常的招拍掛形式出讓，開發(fā)商付出的土地成本可能是土地流轉模式的10倍。
現(xiàn)實需求倒逼流轉模式創(chuàng)新
與其他地方政府相比，南海區(qū)政府在推動集體經(jīng)營性建設用地使用權流轉的“尺度”顯得很大。在距離南海不足100公里的深圳，體量可觀的集體建設用地一 直在政府監(jiān)管之外游離。與南海模式相比，在深圳關外已經(jīng)形成蔓延的小產(chǎn)權房是另一種民間的集體建設用地使用權“流轉”。村集體甚至村民個人私下將土地出讓 給開發(fā)商，開發(fā)商建成小產(chǎn)權房后散售，這已經(jīng)成為深圳國土部門的心頭大患。唯一不同的是，南海區(qū)正在踐行的集體建設用地使用權流轉一直在政府的掌控之內。
《佛山市南海區(qū)三舊改造專項規(guī)劃(2007-2015)》顯示。“舊廠房”的改造目標是，對全區(qū)占地約890.22萬平方米的舊廠房逐步進行改造提 升，將舊廠房改造成為功能配套完善的現(xiàn)代化工業(yè)區(qū)、商貿新城、村民公寓等。而這些占地近900萬平方米的舊廠房所在地絕大多數(shù)屬于集體土地。
按照常規(guī)的運作思路，南海區(qū)政府本可以采取傳統(tǒng)的方式進行城市更新：將土地的集體土地性質變更為國有土地之后，以招拍掛的形式出讓，這種方式可以獲取 可觀的土地出讓金。然而這種傳統(tǒng)的出讓模式并沒有為當?shù)亟?jīng)濟的提升帶來好處。南海區(qū)由于毗鄰廣州，但房價遠低于廣州市區(qū)，在南海區(qū)出讓了大片的住宅用地之 后，大批廣州人來南海置業(yè)。這些廣州人白天在廣州工作，晚上回到南海休息。導致這些樓盤在白天難覓人跡，被當?shù)孛襟w稱為“臥城”。與此同時，當?shù)卮迕駥τ? 手中的土地隨意出租，滋生出諸如聯(lián)滘垃圾處理這樣的另類產(chǎn)業(yè)。很顯然，原有的土地利用方式已經(jīng)不利于當?shù)亟?jīng)濟的健康發(fā)展。
產(chǎn)業(yè)升級的需要為當?shù)氐募w建設用地使用權流轉提供了充足動力。在南海區(qū)大瀝鎮(zhèn)，當?shù)卣踔翞榧w建設用地的使用權流轉提供補貼。大瀝鎮(zhèn)政府明確表 示：“針對農(nóng)村集體土地建設的工業(yè)提升改造和大型商業(yè)綜合體項目，如果2014年7月31日前取得建設工程施工許可證并正式動工建設的，項目所繳納的城市 基礎設施配套費鎮(zhèn)分成部分將全部以獎勵的形式返還。”這筆用于獎勵的資金總額高達30億元。
大瀝鎮(zhèn)推動集體建設用地使用權流轉的動力，還來源于去年進行的一次行政規(guī)劃調整。經(jīng)過這次調整大瀝鎮(zhèn)近三分之一的稅收和GDP被劃入臨近的獅山鎮(zhèn)，大 瀝鎮(zhèn)政府迫切希望通過盤活存量土地資源來激活當?shù)亟?jīng)濟。大瀝鎮(zhèn)鎮(zhèn)長劉宗陽曾對媒體表示：“南海區(qū)規(guī)劃調整之后，整個工業(yè)產(chǎn)值少了一半，而目前大瀝的土地開 發(fā)強度超過80%，想依靠新增土地發(fā)展已不可能，所以只能在之前開發(fā)的土地上做文章，才能將大瀝經(jīng)濟重新釋放。”
對于當?shù)卮迕穸?，與獲得一筆征地款相比，他們更樂于保留手中的土地。以聯(lián)滘村為例，2011年底保利地產(chǎn)聯(lián)合其他兩家企業(yè)以17.8億元的價格拿下 一塊涉及該村的土地，聯(lián)滘村因此分得5.1億元的征地款，其中的2億元便成為該村3300名股東當年的分紅。但是聯(lián)滘村的村民更愿意持有物業(yè)獲取租金。 “我們以后會更多的采取和開發(fā)商合作開發(fā)并在其中持有股份的形式。”潘浩彬說。而這種形式正需要依托集體建設用地的使用權流轉。
南海之路能走多遠
當發(fā)展經(jīng)濟的迫切性高過了土地出讓金的誘惑，地方政府就有動力推動集體建設用地的使用權流轉；當維護長遠利益的需要高過獲取短期利益，當?shù)卮迕褚灿袆恿ν苿蛹w建設用地的使用權流轉。這一切都使得南海成為全國集體建設用地使用權流轉“尺度”最大的地區(qū)之一。
如果南海的集體土地使用權流轉實驗能夠繼續(xù)推進，未來很有可能增加當?shù)胤康禺a(chǎn)市場的有效供應，這必將影響當?shù)胤康禺a(chǎn)市場的生態(tài)。不過，多位當?shù)胤康禺a(chǎn)人士都對中國證券報記者表示，未來南海的集體土地使用權流轉能否繼續(xù)推進還存在一定的變數(shù)。
佛山世聯(lián)地產(chǎn)董事總經(jīng)理葛樸表示，如果南海的集體建設用地都以使用權流轉的形式進行開發(fā)，必將對南海現(xiàn)有的房地產(chǎn)生態(tài)構成沖擊，但是葛樸對這一模式能 走多遠表示懷疑。“與國有土地相比，集體土地使用權的價格十分低廉，如果開發(fā)集體土地能夠獲得和開發(fā)國有土地一樣的效果，國有土地將不再吸引開發(fā)商。就算 當?shù)卣敢庾尷罱K能夠放棄多少土地出讓金仍存在很大的變數(shù)。”
北京大學公共經(jīng)濟研究交流中心研究員韓世同表示，目前來看南海進行的集體建設用地使用權流轉實驗確實有望打破現(xiàn)有的土地供應一元制格局，而土地供應主 體過于單一正是土地價格不斷上漲的最大原因，這也是目前我國房地產(chǎn)市場最大的弊端之一。但是未來南海的土地使用權流轉項目如何運營依然不夠明朗。由于開發(fā) 商取得的僅僅是集體建設用地的使用權，若干年后上蓋物業(yè)還要收歸村集體，這就意味著這些物業(yè)難以取得產(chǎn)權證進行散售，而這是目前農(nóng)村集體建設用地使用權流 轉的最大瓶頸。“村集體投資興建物業(yè)能夠獲得穩(wěn)定的租金，但是開發(fā)商的前期投入很難通過租金形式快速收回，這對于開發(fā)商的資金鏈是一個嚴峻的考驗。”
對其他地區(qū)而言，廣東南海的土地流轉經(jīng)驗有著較強的個性。作為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，廣東南海的土地流轉模式已經(jīng)在現(xiàn)有法律框架內進行了最大的發(fā)揮，南海經(jīng)驗 未來還將對其他經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的集體土地流轉提供持續(xù)的先行借鑒。我國的農(nóng)村面積十分廣袤，南海經(jīng)驗只不過為集體建設用地使用權的流轉提供了一種思路，在土 地流轉的其他層面，諸如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地使用權如何流轉等問題也依然待解。
