近年來，隨著土地供需矛盾加大、用地成本上升和“土地財政”趨緊，土地管理面臨嚴峻挑戰(zhàn)，特別是經(jīng)濟下行壓力加大，現(xiàn)行土地制度的持續(xù)性和有效性正經(jīng)受重大考驗。面對新情況、新問題，一些地方積極開展土地管理制度改革探索，積累了不少新鮮經(jīng)驗。這些實踐表明，支撐我國經(jīng)濟持續(xù)較快發(fā)展的土地制度優(yōu)勢依然存在，在堅持土地基本制度的前提下，進一步深化改革、著力創(chuàng)新，完全可以釋放更多土地紅利。
推進土地審批制度改革，保障穩(wěn)增長項目及時落地
現(xiàn)行土地審批制度仍有改革完善的空間。一是審批環(huán)節(jié)仍然偏多。建設項目從選址立項到落地開工，即使不把土地規(guī)劃計劃、占用基本農(nóng)田等間接審批計算在內(nèi)，直接審批環(huán)節(jié)就有建設項目用地預審、耕地占補平衡、先行用地審批、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、土地征收審批、土地供應審批等，相關部門還有城市規(guī)劃許可、占用林地審批、占用海域?qū)徟?。二是審批層次仍然偏高。除村民建房和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公益設施建設外，其他建設占用土地均需報國務院或省級政府審批，其中涉及占用基本農(nóng)田、一般耕地超過35公頃、其他土地超過70公頃的單獨選址項目用地，以及土地規(guī)劃由國務院批準的城市批次用地，需報國務院審批。三是重復審查仍然偏大。不僅部門之間存在交叉、重復審查，而且用地預審、農(nóng)轉(zhuǎn)用審批、征地審批、供地審批幾乎都涉及到審查供地政策、規(guī)劃計劃、用地標準、占補平衡、補償安置、社會保障等事項。
筆者認為，要從根本上解決土地審批問題，短期內(nèi)難以一步到位。現(xiàn)階段，一是可考慮先行整合建設用地預審和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，設立“土地用途轉(zhuǎn)用許可”，主要審核建設用地是否符合規(guī)劃計劃、供地政策、用地標準和補充耕地方案，在項目批準、核準前完成；國務院以及國務院投資主管部門批準、核準的獨立選址建設項目用地，土地用途轉(zhuǎn)用由國務院土地行政主管部門許可，其他建設涉及土地用途轉(zhuǎn)用由省級土地行政主管部門許可，許可文件向社會公示。二是土地征收審批權一律下放省級政府，以取得土地用途轉(zhuǎn)用許可為前提，在項目批準、核準后進行；省級政府定期調(diào)整征地補償標準，報國務院土地行政主管部門備案；具體的征地補償標準和安置方案，由市縣政府根據(jù)省級政府的規(guī)定，在充分聽取被征地農(nóng)民意見的基礎上確定。這一改革設想如果實施，既可大幅提高審批效率，也可加強土地用途管控。
創(chuàng)新城鄉(xiāng)土地開發(fā)利用制度，拓展建設發(fā)展空間
規(guī)范推進城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，向結構優(yōu)化要空間。據(jù)統(tǒng)計，全國村莊用地達2.5億畝，人均達229平方米，可整治土地1億畝左右。目前，增減掛鉤已擴大到大多數(shù)省份，有力推動了農(nóng)村人居環(huán)境整治和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。在一些地方，如安徽金寨、四川巴中、陜西陜南等，還為扶貧開發(fā)、生態(tài)移民等提供了重要手段。
穩(wěn)妥推進低丘緩坡土地綜合利用，向布局調(diào)整要空間。浙江省湖州、杭州市的一些區(qū)縣創(chuàng)新利用方式，依托自然地貌和山水資源，實行“點狀布局、垂直開發(fā)”的“坡地村鎮(zhèn)”模式，促進了民宿旅游產(chǎn)業(yè)的蓬勃興起，做到了利用景觀資源與保護自然生態(tài)的統(tǒng)一，開辟了低丘緩坡土地利用新途徑。我國山地、丘陵面積占到陸域國土面積近七成，其中坡度相對平緩、適宜產(chǎn)業(yè)利用的土地很多，科學合理開發(fā)利用低丘緩坡土地，是全面節(jié)約高效利用資源的根本要求，也是協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展的必由之路。
積極推進工礦廢棄地復墾利用，向廢棄礦山要空間。針對歷史遺留工礦廢棄地數(shù)量大、治理難，一些地方綜合運用礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復、礦業(yè)用地方式改革、復墾土地與新增用地相掛鉤等政策機制，全面推進復墾利用，顯示出良好的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益。如浙江省德清縣針對長期礦山開采留下的4.5萬畝廢棄礦地，創(chuàng)新政策機制，因地制宜采取打造產(chǎn)業(yè)平臺、建設礦地村莊、整治復墾農(nóng)地、連片墾造水田、實施礦山復綠等五大措施，不僅恢復了青山綠水，也為城鄉(xiāng)建設提供了寶貴資源。
完善土地有償使用制度，遏制產(chǎn)業(yè)用地成本上升
2015年第三季度，全國105個主要監(jiān)測城市建設用地綜合地價達到每畝240萬元，商業(yè)、住宅和工業(yè)地價分別為每畝447萬元、361萬元和50萬元，總體水平已經(jīng)不低。遏制產(chǎn)業(yè)用地成本過快上升已成為穩(wěn)增長、調(diào)結構的緊迫課題。
遏制產(chǎn)業(yè)用地成本過快上升,除了多渠道拓展建設用地空間、控制征地拆遷成本不合理上漲外，關鍵是完善土地供應特別是有償使用制度。結合近年來各地的探索實踐，以及近期國土資源部會同有關部門研究制定的支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展等用地政策，重點在以下方面推進制度創(chuàng)新：
鼓勵盤活利用現(xiàn)有用地。目前城鎮(zhèn)用地中工業(yè)用地比例偏高，有的達到40%以上，這也為產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級提供了大量可直接利用的建設用地。如：閑置劃撥土地上的工業(yè)廠房、倉庫等，經(jīng)依法批準可用于養(yǎng)老、流通、服務、旅游、文化創(chuàng)意、科技服務等行業(yè)發(fā)展，在一定時期內(nèi)繼續(xù)以劃撥方式使用土地；原制造業(yè)企業(yè)和科研機構整體或部分轉(zhuǎn)型、轉(zhuǎn)制成立獨立法人實體，從事研發(fā)設計、勘察、科技成果轉(zhuǎn)化轉(zhuǎn)移、信息技術服務和軟件研發(fā)及知識產(chǎn)權、綜合科技、節(jié)能環(huán)保等經(jīng)營服務，以及利用存量房產(chǎn)興辦創(chuàng)客空間、創(chuàng)新工場等眾創(chuàng)空間的，過渡期內(nèi)可繼續(xù)按原用途和土地權利類型使用土地。
加強新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)用地精細化管理。新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)處在迅速發(fā)展過程中，大都集科研、生產(chǎn)、經(jīng)營等于一體，土地多種用途混合，通過細化用途并采取不同的供地方式，可有效降低企業(yè)用地成本。如：屬于研發(fā)設計、勘察、檢驗檢測、技術推廣、環(huán)境評估與監(jiān)測的，可按科教用途劃地；屬于水資源循環(huán)利用與節(jié)水、新能源發(fā)電運營維護、通信設施的，可按公用設施用途供地；屬于產(chǎn)品加工制造、高端裝備修理的，可按工業(yè)用途供地。土地用途難以區(qū)分的，還可由相關部門論證確定用途，向社會公示后實施。
實行產(chǎn)業(yè)用地差別化政策。除新建永久性建筑物、構筑物須依法辦理建設用地征收和農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)外，對不改變自然地表、生物景觀的產(chǎn)業(yè)用地，可以區(qū)別情況采取租賃、只征不轉(zhuǎn)等方式，降低項目用地成本。如：對利用自然景觀和生物資源發(fā)展農(nóng)業(yè)、生態(tài)、民宿旅游的，可實行只征不轉(zhuǎn)；對光伏、風力發(fā)電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地，不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地，可按原地類認定，允許以租賃等方式取得；對新能源汽車充電設施、移動通信基站等用地點多量小的新產(chǎn)業(yè)配套基礎設施，可采取配建方式供地。
改進產(chǎn)業(yè)用地供應管理。結合企業(yè)投資規(guī)模、生存周期等，推行先租后讓、租讓結合供應方式，降低企業(yè)興辦門檻；鼓勵開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設多層工業(yè)廠房，供中小企業(yè)進行研發(fā)、設計、生產(chǎn)、經(jīng)營多功能復合利用，等等。
探索城鄉(xiāng)土地整治機制，搭建穩(wěn)增長調(diào)結構新平臺
城鎮(zhèn)建設用地整治的節(jié)地效果及其對擴內(nèi)需、調(diào)結構的乘數(shù)效應正日益顯現(xiàn)。自2009年起，廣東在全省范圍內(nèi)開展了以“三舊”（舊城鎮(zhèn)、舊工廠、城中村）改造為主要內(nèi)容的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點，在堅持土地出讓基本制度的前提下，對存量用地管理實行差別化政策，建立存量用地退出和再開發(fā)機制，取得了顯著成效。去年以來，浙江、江蘇、遼寧等省也相繼開展了類似試點。其主要做法和經(jīng)驗是，堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、政府引導、市場運作、公眾參與、利益共享的原則，在嚴格保護歷史文化遺產(chǎn)、傳統(tǒng)建筑和保持特色風貌的前提下，建立合理利益分配機制，依法依規(guī)、實事求是解決歷史遺留用地問題，有序推進城鎮(zhèn)更新和低效用地再開發(fā)，包括結合城市棚戶區(qū)改造，采取協(xié)商收回、收購儲備等方式，實施“舊城鎮(zhèn)”改造；依法辦理相關手續(xù)，推進“舊工廠”改造和產(chǎn)業(yè)升級；充分尊重權利人意愿，采取自主開發(fā)、聯(lián)合開發(fā)、收購開發(fā)等模式，分類推動“城中村”改造。目前我國人均城鎮(zhèn)用地133平方米、工業(yè)用地容積率只有0.3～0.6，若將人均城鎮(zhèn)用地逐步壓縮到100平方米、工業(yè)用地容積率提高到0.6～1.2，可盤活用地3000萬畝，為穩(wěn)增長、調(diào)結構提供強大支撐。
農(nóng)村土地整治對穩(wěn)增長的作用也毫不遜色。近年來，許多地方以鎮(zhèn)、村為單位，以土地整治為平臺，統(tǒng)一規(guī)劃、聚合資金，統(tǒng)籌推進高標準基本農(nóng)田建設、中低產(chǎn)田改造、農(nóng)用地整理、新農(nóng)村建設等，不僅提高了耕地綜合生產(chǎn)能力，改善了農(nóng)村人居環(huán)境，也盤活了農(nóng)村土地資源，激發(fā)了農(nóng)村市場潛能，帶動了農(nóng)村投資和消費，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展增添了強大動力。各地農(nóng)村土地整治的做法和經(jīng)驗，概括起來就是：夯實產(chǎn)權基礎、注重科學規(guī)劃、強化綜合整治、依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展、實行民主管理。當前，農(nóng)村土地整治正在由單一項目到連片整村、由建設偏好到產(chǎn)村融合、由政府主導到村民自主演進，成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要抓手，有望釋放出穩(wěn)增長的巨大潛力。
推進農(nóng)村土地制度改革，激活農(nóng)村資源資產(chǎn)
農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地制度改革的基本思路，是允許規(guī)劃確定為經(jīng)營性用途的存量農(nóng)村集體建設用地，與國有建設用地享有同等權利，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，并完善入市交易規(guī)則、服務監(jiān)管制度和土地增值收益的合理分配機制。
2015年6月下旬國土資源部批準了15個縣（市）試點改革方案，從8月24日到9月8日不到半個月內(nèi)，即有浙江省德清、貴州省湄潭、四川郫縣的6宗地塊集中入市，拉開了改革帷幕。首批6宗地塊入市過程順利，一些表現(xiàn)超過了預期。一是顯化了農(nóng)村土地資產(chǎn)價值。郫縣唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村地塊經(jīng)過3輪競價，最終成交價每畝52.5萬元；德清縣洛舍鎮(zhèn)砂村拍賣地塊，起拍價947萬元，4名競拍人通過24輪舉牌，最終以1150萬元的價格出讓，扣除32%的增值收益金后，畝均出讓收益39.2萬元，接近同地段國有土地出讓價。二是激活了民間資本。德清這次成交的2宗地土地使用權獲得者都是當?shù)厝?，?jù)分析全縣沉淀了約8億元～10億元的民間資本，允許集體經(jīng)營性建設用地入市，將吸引大量民間資本投入當?shù)匕l(fā)展。三是促進了轉(zhuǎn)型升級。德清兩宗入市地塊原為廢棄工礦用地，環(huán)境污染嚴重，這次出讓后將開發(fā)旅游酒店項目。郫縣入市地塊原是村辦復合肥廠、預制廠，出讓后將打造鄉(xiāng)村旅游綜合體項目，顯著提升產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)品質(zhì)。四是搭建了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展新平臺。首批6宗土地入市收取的土地增值收益調(diào)節(jié)金占成交價的比例從12%～32%不等，將統(tǒng)籌用于農(nóng)村基礎設施和公益設施建設，推動城鄉(xiāng)基本公共服務的均等化。6宗入市地塊中的兩種工業(yè)項目都在湄潭，據(jù)分析，對于像湄潭這樣的中西部農(nóng)村，集體經(jīng)營性建設用地入市更利于發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，加快就地工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程。
農(nóng)村宅基地制度改革的基本思路，是在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權基礎上，探索農(nóng)民住房保障新機制，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。宅基地約占農(nóng)村建設用地的3/4，潛力遠超集體經(jīng)營性建設用地，但涉及到如何處理宅基地福利功能與財產(chǎn)功能、保障功能與要素功能的關系，因此改革更為審慎。國土資源部于6月下旬批準了15個縣（市）宅基地試點改革方案，目前各試點正在扎實開展相關準備。從前期工作看，一是要慎重確定宅基地轉(zhuǎn)讓和出租范圍，既不能給農(nóng)村社會結構帶來顛覆性破壞，又能有效擴大農(nóng)民財產(chǎn)性收入渠道，有利于人口流動，促進就地城鎮(zhèn)化。二是積極探索農(nóng)民住房保障的多種實現(xiàn)形式，在農(nóng)民市民化過程中兼顧當前實際和發(fā)展需要，在用地緊缺地區(qū)優(yōu)先落實“戶有所居”，同時支持農(nóng)民住房的改善性需求。三是穩(wěn)妥推進農(nóng)村宅基地有償使用，充分尊重農(nóng)民意愿，逐步擴大有償使用范圍，推進宅基地節(jié)約集約利用，促進城鄉(xiāng)要素平等交換。四是同步推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押和農(nóng)村宅基地使用權抵押，妥善處理宅基地的福利保障功能與金融機構商業(yè)化運作之間的關系，探索集體經(jīng)濟組織擔保、多戶聯(lián)保、地方政府擔保等多種途徑，既確保農(nóng)民基本住房，又化解宅基地抵押權實現(xiàn)風險。五是推進閑置宅基地統(tǒng)籌利用，吸取城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤和“地票”兩種模式的長處，完善和拓展節(jié)余用地指標統(tǒng)籌使用范圍，建立農(nóng)民共享開發(fā)收益的機制，推動形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。
