來源：人民網(wǎng)-中國經(jīng)濟(jì)周刊
近日不少媒體報(bào)稱，農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)確權(quán)工作有望于11月前完成，十八屆三中全會(huì)后，土地制度改革有望進(jìn)一步推進(jìn)，農(nóng)地有望通過招拍掛等形式進(jìn)行市場化流通，權(quán)益進(jìn)行市場化分配。
農(nóng)村土地制度改革是當(dāng)代中國改革大業(yè)最重要的組成部分，而建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，則已被確認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革的指導(dǎo)方向。五年前召開的十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確規(guī)定：“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。”
各地圍繞農(nóng)地流轉(zhuǎn)其實(shí)已開展多種試驗(yàn)，但這些試驗(yàn)在不斷積累寶貴經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，往往止步于小范圍、淺層次改進(jìn)也是毋庸諱言的事實(shí)，而至于其原委，則主要在于農(nóng)地流轉(zhuǎn)面臨“兩難”困局，從而使其改與不改都很難拿捏，具體來說就是：
一方面，土地是經(jīng)濟(jì)增長不可或缺的基本要素，要促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康有序發(fā)展，就必須加快中國土地市場化改革的步伐，充分發(fā)揮價(jià)格機(jī)制、競爭機(jī)制和供求機(jī)制在土地資源配置中的主導(dǎo)作用。但目前的實(shí)際情況卻是，二元分割下的農(nóng)地在未被征收前，由于其難以流轉(zhuǎn)且細(xì)碎化，很不適合經(jīng)營的需要，因此，基于發(fā)展眼光來看，無論是為解決“三農(nóng)”問題，或是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，都必須假道農(nóng)地流轉(zhuǎn)，使其依從市場規(guī)律實(shí)現(xiàn)的部門收益最高。
但在另一方面，中國是一個(gè)人地關(guān)系高度緊張的國家，盡管此前三十多年內(nèi)，中國已經(jīng)實(shí)現(xiàn)人類歷史上最大規(guī)模的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，但在農(nóng)村依然保有數(shù)以億計(jì)的剩余勞力，更不用說，即使是已經(jīng)轉(zhuǎn)移至第二、第三產(chǎn)業(yè)的進(jìn)城務(wù)工者，其所獲得的社會(huì)保障也很有限(其實(shí)城鎮(zhèn)居民的社保水平也不高)，因此這種情況下，基于穩(wěn)定或安全性考量，土地流轉(zhuǎn)又不得不服從于一項(xiàng)沖突性安排，即農(nóng)民必須保有一定地權(quán)，以此承載基本就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等保障功能。
那么，如何破解上述發(fā)展與穩(wěn)定的“兩難”？我們認(rèn)為，中國的土地制度復(fù)雜而敏感，其改良和改革必須，也必定將遵循漸進(jìn)有序之原則，而現(xiàn)階段在此原則下，起碼應(yīng)立即并且著力推進(jìn)的工作當(dāng)包括：
首先，進(jìn)一步明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歸屬，進(jìn)一步完善各級(jí)行政、財(cái)政管理體制，防止地方政府利用“公共利益”界定的模糊性隨意使用農(nóng)地征用權(quán)；其次，進(jìn)一步增強(qiáng)村“兩委”與農(nóng)民利益耦合度，進(jìn)一步培育農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織發(fā)育壯大，促使這類組織真正代表農(nóng)戶利益，并可有效執(zhí)行集體土地產(chǎn)權(quán)所有者主體職能；第三，進(jìn)一步推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系建設(shè)，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的教育、培訓(xùn)等人力資本投資，以正規(guī)化的社會(huì)保障“接替”土地承載的保障功能。
