廣東省政府最新發(fā)出的《關(guān)于試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用流轉(zhuǎn)權(quán)的通知》明確，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)可上市流轉(zhuǎn)。這項(xiàng)涉及農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的改革，將允許在土地規(guī)劃中確定為建設(shè)用地的集體土地進(jìn)入市場(chǎng)，其方式可以是出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等。
據(jù)國土資源部直屬研究機(jī)構(gòu)人士介紹，在此之前，蘇州、湖州、蕪湖等多個(gè)地方也制定了類似的政策。集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為不可逆轉(zhuǎn)的潮流，國土資源部近兩年一直在研究全國性的管理辦法，相關(guān)政策有可能在下半年實(shí)現(xiàn)突破。
在中國社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，來自基層的創(chuàng)新沖動(dòng)往往先于全國性法律法規(guī)的調(diào)整。農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，重復(fù)了這一規(guī)律。農(nóng)村建設(shè)用地的現(xiàn)有法律和管理框架，已被現(xiàn)實(shí)中發(fā)生的土地流轉(zhuǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)拋在身后。政策與現(xiàn)實(shí)的脫節(jié)要求政策必須進(jìn)行調(diào)整。
中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員王小映一直從事土地經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究。他在接受記者采訪時(shí)指出，按我國《憲法》規(guī)定，城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和郊區(qū)的土地，一般屬于集體所有。按照目前的有關(guān)法律法規(guī)，城市國有土地通過招標(biāo)、拍賣、協(xié)議等出讓方式取得土地使用權(quán)后可以進(jìn)行交易。
農(nóng)村土地大致分為農(nóng)地和建設(shè)用地。按今年3月實(shí)施的《土地承包法》，農(nóng)用地的土地使用權(quán)可以進(jìn)行交易；但農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，在法律上一直存在各種各樣的限制。
比如按現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)民集體建設(shè)用地的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租，惟一的例外是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與城市企業(yè)聯(lián)營、入股或發(fā)生破產(chǎn)、兼并等情形時(shí)，土地使用權(quán)可以發(fā)生轉(zhuǎn)移。
而實(shí)際上，隨著城市化進(jìn)程的加快，許多農(nóng)村集體建設(shè)用地，尤其是城市近郊的農(nóng)村集體建設(shè)用地，其中包括農(nóng)民宅基地，市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的需求量非常大，其流轉(zhuǎn)趨勢(shì)不可阻擋。在珠江三角洲、長(zhǎng)江三角洲以及大中城市的郊區(qū)，農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)，以出讓、轉(zhuǎn)讓含土地使用權(quán)作價(jià)出資、入股、聯(lián)營、兼并和置換等 、出租和抵押等形式自發(fā)流轉(zhuǎn)的行為大量存在，在數(shù)量和規(guī)模上有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。可以說，集體建設(shè)用地隱性市場(chǎng)客觀是存在的。
這種情況在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的珠江三角洲地區(qū)尤為突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，珠三角地區(qū)通過流轉(zhuǎn)的方式使用農(nóng)村集體建設(shè)用地實(shí)際超過集體建設(shè)用地的50%，而在粵東、粵西及粵北等地，這一比例也超過20%。
由于沒有納入統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，這種自發(fā)性的流轉(zhuǎn)存在許多問題：如隨意占用耕地并出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)建設(shè)，低價(jià)出讓、轉(zhuǎn)讓和出租農(nóng)村集體建設(shè)用地，隨意改變建設(shè)用途，用地權(quán)屬不清誘發(fā)糾紛等。
針對(duì)法律和現(xiàn)實(shí)的矛盾，許多地方相繼出臺(tái)了探索性的政策。廣東省此次出臺(tái)的《通知》將這一隱形市場(chǎng)的運(yùn)作公開化，納入統(tǒng)一土地大市場(chǎng)，將有利于盤活農(nóng)村原有的建設(shè)用地，從而大大減輕對(duì)新增建設(shè)用地需求的壓力，推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
廣東省的《通知》提出，農(nóng)村集體建設(shè)用地要進(jìn)入市場(chǎng)，必須符合四個(gè)條件：一是經(jīng)批準(zhǔn)使用或取得的建設(shè)用地；二是符合土地利用總體規(guī)劃和市鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃；三是依法辦理土地登記，領(lǐng)取土地權(quán)屬證書；四是界線清楚，沒有權(quán)屬糾紛。
在流轉(zhuǎn)過程中，其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)也隨之流轉(zhuǎn)。收益向農(nóng)民傾斜
中國土地勘測(cè)規(guī)劃院是國土資源部直屬科研機(jī)構(gòu)。該院研究員黃小虎指出，放開集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)并進(jìn)行規(guī)范管理已是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。目前全國性的管理辦法仍在醞釀中，預(yù)計(jì)會(huì)在下半年提交國務(wù)院審議。近幾年來，全國許多地方都在進(jìn)行探索，制定的方案各有千秋。
不難想見，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)存在巨大的增值空間。最值得關(guān)注的一個(gè)問題是，流轉(zhuǎn)的收益如何分配：中央政府、地方政府、集體和農(nóng)民等各方面，應(yīng)該怎樣分配收益，這是最大的難點(diǎn)，也是在理論界和實(shí)際操作中爭(zhēng)論最激烈的地方。
廣東省這次出臺(tái)的《通知》從大的原則上對(duì)此做出了一些規(guī)定。比如，通過出讓、轉(zhuǎn)讓和出租等方式取得的農(nóng)村集體建設(shè)用地不得用于商品房地產(chǎn)開發(fā)；未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，不得改變?cè)摲恋氐慕ㄔO(shè)用途。
此外，《通知》還嚴(yán)格審批程序：農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，由土地權(quán)利人向土地所在的縣或市國土資源部門申請(qǐng)，其中由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押建設(shè)用地使用權(quán)的，在申請(qǐng)前應(yīng)依法召開村民會(huì)議討論同意。
更為關(guān)鍵一點(diǎn)是廣東省的方案強(qiáng)調(diào)了收益應(yīng)該向農(nóng)民傾斜?！锻ㄖ芬?guī)定，應(yīng)該加大農(nóng)村社會(huì)保障體系建立的力度，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益，其中50%左右應(yīng)用于農(nóng)民的社會(huì)保障安排；剩余的50%左右，一部分留于集體發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)，大部分仍應(yīng)分配給農(nóng)民；并鼓勵(lì)農(nóng)民將這部分收益以股份方式，投入發(fā)展股份制集體經(jīng)濟(jì)。
中國土地勘測(cè)規(guī)劃院副總工程師張曉玲指出，廣東的做法之所以強(qiáng)調(diào)將收益的50%用于農(nóng)民社會(huì)保障，是因?yàn)閺V東在這方面已做了許多探索。曾去佛山考察的她認(rèn)為，通過土地股份合作制等探索，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和土地的關(guān)系已發(fā)生了巨大變化。
佛山、南海等地農(nóng)民的社會(huì)保障甚至比城市都好，所以許多農(nóng)民不愿意“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。不過，她也指出，廣東的做法和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、城市化進(jìn)程快有很大關(guān)系，所以這樣的方案在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)并不適宜推廣。
廣東《通知》還要求各地加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)登記步伐，加強(qiáng)農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)管理，逐步建立與城鎮(zhèn)地價(jià)體系相銜接的農(nóng)村集體建設(shè)用地地價(jià)體系。各市、縣要盡快制定和公布農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)，防止借機(jī)違法占用耕地和炒買炒賣農(nóng)村集體建設(shè)用地。
在4月份召開的廣東省國土資源管理工作會(huì)議上，廣東省副省長(zhǎng)許德立曾提出，積極試行集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)制度，研究實(shí)施農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件、形式、管理辦法及土地收益分配制度等，最終實(shí)現(xiàn)“兩種產(chǎn)權(quán)、同一市場(chǎng)”。
可以看出，廣東方案的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)集體土地與國有土地同樣用途、同等價(jià)格、同等收益。
