來源：每經(jīng)網(wǎng)
盤活土地資源，顯化土地價值，還權(quán)賦能，同地同權(quán)同價等等提法，誤會了當(dāng)前中國土地制度的基本邏輯，實踐中若硬要按此蠻干，必然會導(dǎo)致嚴(yán)重后果。
一
當(dāng)前學(xué)界和政策部門關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的討論很多，一些地方已經(jīng)開始進(jìn)行實踐的嘗試。筆者以為，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)用地市場，將對中國現(xiàn)行土地制度造成重大沖擊，我們需要認(rèn)真研究所謂“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的內(nèi)在機制及其后果，在作深入研究和比較長期的地方實驗之前，千萬不要貿(mào)然將此列為國家層面的制度安排。
最早關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的政策文件，可以追溯到《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的規(guī)定》（國務(wù)院[2004]28號），《規(guī)定》指出：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”；十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展若干重大問題的決定》（中發(fā)[2008]16號）提出：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益”。
仔細(xì)閱讀十七屆三中全會決議的以上條款就可以發(fā)現(xiàn)，十七屆三中全會決議中“與國有土地享有平等權(quán)益”的集體建設(shè)用地，有幾個十分關(guān)鍵的限定：a、依法取得，b、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，c、必須通過統(tǒng)一有形的土地市場，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，d、在符合規(guī)劃的前提下。這里尤其要注意是b項限定，即農(nóng)村集體經(jīng)營權(quán)建設(shè)用地。
在國家層面制度出臺前，地方政府陸續(xù)出臺了相關(guān)文件，比如廣東、浙江、成都、長沙、無錫、寧波、洛陽等地均出臺了《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》?？傮w來講，地方政府具有很強的流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的沖動，原因是希望通過農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)來獲得更多建設(shè)用地，推動經(jīng)濟發(fā)展。比如成都市從2008年開始，相繼出臺《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》（成國土資發(fā)[2008]124號）等10多個配套文件，對集體建設(shè)用地的依法取得、登記頒證、流轉(zhuǎn)用途和程序、市場交易、基準(zhǔn)地價、抵押融資、收益分配等事項做出了明確規(guī)定。
一是強調(diào)流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)的集體建設(shè)用地必須依法取得?？梢允且婪ù_權(quán)的存量集體建設(shè)用地，經(jīng)依法批準(zhǔn)農(nóng)轉(zhuǎn)用的集體建設(shè)用地，經(jīng)依法批準(zhǔn)通過土地綜合整治集中使用的建設(shè)用地。二是合法取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)可以通過出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、作價（出資）入股、聯(lián)營、抵押等方式流轉(zhuǎn)。三是流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地可用于工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等等（不得用于房地產(chǎn)開發(fā)），當(dāng)有兩個以上意向用地者時，必須進(jìn)入土地有形市場公開交易。四是由區(qū)（市）縣人民政府制定并公布集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價。五是縣鄉(xiāng)政府可按一定比例，從集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)收益中提取公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)配套費及耕地保護(hù)金，剩余絕大部分收益歸集體經(jīng)濟組織所有，用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。
國土資源部2012年4月對成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗區(qū)土地制度改革實驗的評估認(rèn)為：成都市“在符合土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的前提下，允許依法取得的集體建設(shè)用地通過出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、作價入股、聯(lián)營、抵押等形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，用于工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)發(fā)展，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，實現(xiàn)國有建設(shè)用地與集體建設(shè)用地享有平等權(quán)益”。
比較成都做法與十七屆三中全會決議的相關(guān)規(guī)定，兩者之間有著巨大差異，主要有兩點，第一，十七屆三中全會規(guī)定，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，在符合規(guī)劃的前提下，與國有土地享有平等權(quán)益，即是說，僅僅是依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地才可以與國有土地享有平等權(quán)益。農(nóng)村集體非經(jīng)營性建設(shè)用地不得流轉(zhuǎn)，也不可能享受與國有土地平等權(quán)益，成都市的規(guī)定則完全不同。
按成都市的規(guī)定，所有農(nóng)村集體建設(shè)用地都可以流轉(zhuǎn)并可以變成經(jīng)營性用地，這樣，十七屆三中全會所指極少量的可能不足千萬畝的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，按成都方案就變成當(dāng)前中國2億多畝的農(nóng)村集體建設(shè)用地（主要是農(nóng)民宅基地），這個差異太大，對中國基本的土地制度構(gòu)成巨大的沖擊。第二，從十七屆三中全會決議看，中央明顯是對過去已經(jīng)形成的“依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地”的既成事實的被動認(rèn)定和限定，而不是在政策和法律上鼓勵更多農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性建設(shè)用地，成都方案則是試圖利用政策口子來普遍地讓農(nóng)村集體建設(shè)用地享有與國有土地平等權(quán)益，同地同權(quán)同價。
二
成都為什么如此強烈地要求農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市國有建設(shè)用地同地同權(quán)同價，如此強烈地要求建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場？因為成都的同志認(rèn)為，要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，改變農(nóng)民居住生活環(huán)境，沒有別的辦法，唯有一條，就是所謂“深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，顯化農(nóng)村土地價值，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，從根本上解決‘三農(nóng)’問題”。
據(jù)《南風(fēng)窗》報道：“成都市從2008年開始的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，準(zhǔn)確地觸及到了土地這個本質(zhì)話題。‘農(nóng)村發(fā)展錢從哪來？’這是成都自2003年開始城鄉(xiāng)一體化改革者就一直思考的課題。成都的改革者認(rèn)為，農(nóng)民實際上是端著‘金飯碗’過著貧困和相對貧困的日子”[1]。
中國人民大學(xué)嚴(yán)金明教授也認(rèn)為，“要讓農(nóng)村‘活’起來，必須先讓土地‘活’起來。因為，土地是農(nóng)民乃至農(nóng)村最重要的生產(chǎn)要素。因此，有必要改革當(dāng)前的土地管理制度，使土地要素也能夠在一定范圍內(nèi)‘流動’起來，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源整合”。“城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)體制限制了城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)籌開發(fā)和高效利用，有待通過改革和創(chuàng)新土地管理制度予以解決”。“當(dāng)前有效解決‘三農(nóng)’問題的出路之一，就是通過改革創(chuàng)新土地管理制度，充分盤活農(nóng)村土地資源和資產(chǎn)，利用好土地增值收益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)民增收”。[2]嚴(yán)金明教授的觀點是當(dāng)前學(xué)界所持主流觀點，很少有不同聲音。這種觀點是完全錯誤的。
成都市常務(wù)副市長孫平在答《南風(fēng)窗》記者問時說：“農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，需要支付社會成本（公共設(shè)施和社會保障等）和眾多成本（住房、教育、醫(yī)療等）。巨大的城鎮(zhèn)化成本阻礙了城市化進(jìn)程，政府承受不了，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不起。但農(nóng)村和農(nóng)民占有大量豐富的資源，如果能讓這些資源進(jìn)入市場流動，在為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化提供發(fā)展空間的同時，實現(xiàn)其價值的顯化，就可以解決城市化成本問題。”“因此，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、加快新型城市化步伐、大幅度增加農(nóng)民收入，都應(yīng)當(dāng)加快構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場經(jīng)濟體制，實現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動，發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，促進(jìn)土地、資本、勞動力等生產(chǎn)要素價值的最大化”。
“從2008年初開始，成都市全面推行了以‘還權(quán)賦能’為核心，建立‘歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢’的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度為目標(biāo)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，對農(nóng)村土地和房屋實施確權(quán)、登記和頒證，全市90%以上農(nóng)戶參與了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，2010年6月將完成全部領(lǐng)證確權(quán)。經(jīng)過這些努力，農(nóng)民拿到了土地承包經(jīng)營權(quán)證，宅基地使用權(quán)證，房屋所有權(quán)證和林權(quán)證，有了維護(hù)自身權(quán)益的手段，也有了獲取財產(chǎn)性收益的途徑”[3]（著重號為引著所加）。
還權(quán)賦能，“權(quán)”是農(nóng)民完整的財產(chǎn)權(quán)利，“能”則是農(nóng)民作為市場經(jīng)濟主體把握自身發(fā)展和命運的能力。
從以上引述可以看到成都市以及學(xué)界普遍的關(guān)于縮小城鄉(xiāng)差距，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟和提高農(nóng)民收入的藥方，都是所謂將農(nóng)村資源變資產(chǎn)再變財產(chǎn)，而農(nóng)村和農(nóng)民最大的資源就是土地，通過市場機制“顯化”農(nóng)民土地的價值，從而使農(nóng)民擺脫“端著‘金飯碗’過著貧困和相對貧困日子”。農(nóng)民的土地?zé)o非是耕地和宅基地，耕地只能用于農(nóng)作，農(nóng)作收益相對有限，因此，很少有人會認(rèn)為耕地一確權(quán)也可以顯化價值從而從根本上解決三農(nóng)問題，因此，資源變資產(chǎn)變財產(chǎn)的所有希望都寄托到了農(nóng)民宅基地上面了。
孫平講農(nóng)村和農(nóng)民有豐富的資源，就是指農(nóng)民還有戶均半畝的宅基地。如果可以通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場（主要是建設(shè)用地市場）來顯化土地價值，從而讓農(nóng)民的宅基地（建設(shè)用地）可以獲得與城市建設(shè)用地同樣的市場價值，則以當(dāng)前城市建設(shè)用地動輒幾百萬元/畝，農(nóng)民雖然只有半畝宅基地，卻因為城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場的建設(shè)用地的驚人價格而讓農(nóng)民足以一夜暴富，因此徹底解決三農(nóng)問題，也就徹底解決了成都市在進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌所一再操心的“錢從哪里來”的問題。
三
成都的同志顯然是只知其一不知其他，其中要害是，他們不理解城市建設(shè)用地價值的來源。具體來說，城市建設(shè)用地價值來源與兩個因素有關(guān)：一是當(dāng)前國家為保護(hù)耕地而采用偏緊的建設(shè)用地供給政策，且對土地用途包括城市建設(shè)用地的用途（工業(yè)、公益和經(jīng)營）進(jìn)行管制，從而使城市經(jīng)營性建設(shè)用地具有一定稀缺性，因此提高了城市經(jīng)營性建設(shè)用地的市場價值。二是因為土地的不可移動特性，使得不同區(qū)位的城市經(jīng)營性建設(shè)用地具有完全不同的市值。
比如北京三環(huán)內(nèi)，每畝經(jīng)營性建設(shè)用地市值都是在千萬元以上，而六環(huán)以外的市值可能只有三環(huán)內(nèi)的二分之一甚至五分之一。成都市一圈層國有建設(shè)用地使用權(quán)市值在數(shù)百萬元，而三圈層城市經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)只有幾十萬元/畝。這個很容易理解，因為城市發(fā)展是在特定空間中擴展的，特定區(qū)位的土地具有其他區(qū)位所不可比擬的方便和因此帶來的商機。
現(xiàn)在假定農(nóng)民的宅基地（建設(shè)性用地）都可以流轉(zhuǎn)且可以成功轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性建設(shè)用地，且通過建立城市統(tǒng)一的土地市場，使農(nóng)民建設(shè)用地可以進(jìn)入到城市建設(shè)用地市場上，其后果是，海量農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)入到城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，而使當(dāng)前國家偏緊建設(shè)用地供給所產(chǎn)生的城市建設(shè)用地稀缺性消失，因為建設(shè)用地稀缺而抬高的建設(shè)用地市場價值不再存有或極大地降低。這樣一來，決定建設(shè)用地價值的唯一關(guān)鍵因素是其位置。
土地最重要的特性之一是其不可移動性，農(nóng)民的宅基地或農(nóng)村建設(shè)用地也是不可移動的，不同區(qū)位農(nóng)村的建設(shè)用地因其區(qū)位是否具有優(yōu)勢，而具有極為不同的價值。正好處在城郊或旅游開發(fā)區(qū)的農(nóng)村，因其區(qū)位優(yōu)勢，可以獲得與城市經(jīng)營性建設(shè)用地同等的市價，從而足以讓這部分農(nóng)村的農(nóng)民一夜暴富，但絕大多數(shù)農(nóng)村不具有進(jìn)行商業(yè)開發(fā)的區(qū)位優(yōu)勢，其建設(shè)用地因此一文不值。
這樣一來，即使政策和法律允許農(nóng)村建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)，可以用于經(jīng)營，可以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，其結(jié)果也一定是市場機制一定要發(fā)揮作用。具有區(qū)位優(yōu)勢的農(nóng)村建設(shè)用地，因其稀缺而可以獲得動輒百萬元/畝的市值，這個區(qū)位的農(nóng)民一夜暴富了，這個區(qū)位的三農(nóng)問題徹底解決了。這樣具有區(qū)位優(yōu)勢的農(nóng)村只占全國農(nóng)村的5~10%，而全國90%的農(nóng)村不具有這樣的區(qū)位優(yōu)勢，因此其建設(shè)用地供給充分，沒有需求，建設(shè)用地一文不值[4]。
這樣看來，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的可能后果，不是所謂從根本上解決三農(nóng)問題，而是在農(nóng)民中形成一個土地既得利益集團(tuán)，這部分人數(shù)很少，他們的問題是解決了，但全國90%農(nóng)民的問題并未從這一制度安排中受益，三農(nóng)問題當(dāng)然也不可能解決。有人說，這至少解決了5~10%農(nóng)村的三農(nóng)問題。這樣說當(dāng)然也是可以的。但正如這個世界沒有無緣無故的愛一樣，也不會有無緣無故的財富，5~10%的具有區(qū)位優(yōu)勢農(nóng)民一夜暴富，他們的錢是從哪里來的？
一旦考慮到了這個問題，我們就可能發(fā)現(xiàn)，允許農(nóng)村建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場，從而形成了一個占農(nóng)民5~10%的土地利益集團(tuán)后，三農(nóng)問題更加沒有解決可能了。這里就不討論土地利益集團(tuán)本身必然具有的寄生性和腐朽性。
為什么這樣說？當(dāng)具有區(qū)位優(yōu)勢的農(nóng)民可以憑借其特定區(qū)位來獲取巨額土地級差收益時，在之前基本上由國家通過地方政府壟斷獲取的土地利益（土地財政）就有相當(dāng)一部分轉(zhuǎn)移到了特定區(qū)位農(nóng)民那里，這就是農(nóng)民一夜暴富的秘密，是所謂土地價值顯化的來源。在現(xiàn)行土地制度安排中，農(nóng)民的宅基地不能流轉(zhuǎn)也不能用于經(jīng)營目的，真正可以與城市經(jīng)營性建設(shè)用地“同地同權(quán)同價”的農(nóng)村集體建設(shè)用地僅是特定歷史條件下形成的“依法獲得的經(jīng)營性的建設(shè)用地”，這些特定歷史條件下形成的數(shù)量很少的農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地不僅數(shù)量少而且是特例的。
現(xiàn)在成都市允許農(nóng)村所有建設(shè)用地進(jìn)入到經(jīng)營性領(lǐng)域，這樣一來，在成都市大量的特定區(qū)位的農(nóng)村集體建設(shè)用地就可以進(jìn)入到與國有經(jīng)營性建設(shè)用地“同地同權(quán)同價”，以作為土地供給方來獲取土地級差收益了。
因此，現(xiàn)行土地制度安排可以排除極少數(shù)依法獲得的農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地的擾動。則國家通過地方政府征收農(nóng)村集體土地為國有土地，又將部分國有土地用作經(jīng)營性用途，在土地二級市場上招拍掛（土地使用權(quán)）。國家征收農(nóng)民土地是按農(nóng)業(yè)用途支付費用，而在壟斷國有建設(shè)用地一級市場放開國有建設(shè)用地使用權(quán)二級市場的情況下，因為偏緊的建設(shè)用地供給和特定區(qū)位，地方政府可以在征收土地成本和拍賣土地收入之間形成巨大差價，這個差價就是地方政府的賣地收入，即“土地財政”。
地方政府正是有了土地財政，才可能廣泛開展大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，才可能降低對中央財政的依賴，以及成都市政府才有能力為農(nóng)民提供耕?；穑峁┟看?0~30萬元的公共服務(wù)補助經(jīng)費，及開展其他各項統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)的事業(yè)。
現(xiàn)在按成都市的設(shè)想，讓農(nóng)民建設(shè)用地自由入市，則特定區(qū)位的農(nóng)村集體建設(shè)用地就要來分享之前由國家通過地方政府所獨享的土地增值收益。其結(jié)果只能是農(nóng)民所得正是地方政府所失，農(nóng)民所得越多，政府所失越多。沒有平白無故的財富涌流出來。
這樣一來，后果就比較麻煩，即成都方案導(dǎo)致具有區(qū)位優(yōu)勢的農(nóng)民富裕，由此造成地方土地財政減少。地方土地財政減少，地方政府就不僅更加無力進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更加依賴中央財政，也更加無力對真正需要公共財政（含土地財政）陽光普照的90%農(nóng)民提供與城市均等化的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，無力進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。5~10%的具有區(qū)位優(yōu)勢的農(nóng)民越是可以獲得巨大財富，地方政府就越是要減少土地財政收入，從而就越是沒有能力為真正廣大的占農(nóng)民90%的農(nóng)村提供城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的服務(wù)。
也就是說，試圖通過建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場來解決三農(nóng)問題的想法太過輕率荒唐了。成都市因為政府拿不出錢來在短期徹底解決三農(nóng)問題，而期待通過土地制度全面改革來讓農(nóng)村煥發(fā)活力，涌流財富，從而迅即解決三農(nóng)問題，這種愿望是好的，只是提問題的方式可能錯了：三農(nóng)問題是涉及九億農(nóng)民的大問題，絕非一朝一夕可以解決。以為一確權(quán)，一還權(quán)，一市場化，一私有化，就可以解決任何問題的想法，就不只是太過簡陋，而且太過輕率了。
更讓人震驚的是，當(dāng)前學(xué)界和政策部門一直彌漫著這種輕率的情緒，而幾乎沒有有力的批評性力量來制衡和提醒。學(xué)界、政策部門和媒體對成都做法的普遍叫好，實在是不正常的事情。
四
在成都調(diào)查和看關(guān)于成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的資料，出現(xiàn)頻率最高的幾個詞是：盤活土地資源，顯化土地價值，建立市場機制，還權(quán)賦能，同地同權(quán)同價。所有這些其實都只有一個指向，即幾乎所有人都似乎認(rèn)為，如果能讓農(nóng)民的宅基地?fù)Q出錢來，成都市的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就好辦了。成都市常務(wù)副市長孫平說，“按照成都市統(tǒng)計局的估算，一名農(nóng)民要變成居民，成本約20萬元，目前成都市仍然有600萬農(nóng)民，可見城市化代價不菲，成本不低”。
按300萬農(nóng)民變城市居民來計算，需要有6000億元成本來助推農(nóng)民變居民。而若成都市農(nóng)民可以節(jié)余出100萬畝宅基地，每畝30萬元折價計算，僅僅是將宅基地變成資產(chǎn)流動起來，就可以獲得3000億資金，足以籌措到成都全市完成農(nóng)民市民化任務(wù)一半的資金。
但正如前面分析，成都市的這種計算方法是靜態(tài)計算，完全不具有現(xiàn)實可能性，這其中的一個關(guān)鍵是對土地本身的認(rèn)識有誤。
成都同志常講要盤活土地資源，意思是農(nóng)村宅基地是資源，是市場經(jīng)濟最重要的生產(chǎn)要素，這個生產(chǎn)要素現(xiàn)在因為體制機制的原因而無法進(jìn)入市場流動，沒有能夠進(jìn)入到生產(chǎn)環(huán)節(jié)，因此使得市場本身無法將不同生產(chǎn)要素有效組合起來生產(chǎn)更多財富，由此造成了經(jīng)濟效率的損失和社會財富的浪費。
現(xiàn)在我們姑且認(rèn)為，農(nóng)民宅基地作為建設(shè)用地不存在位置的限定，而可以自由移動到城市參與市場經(jīng)濟的生產(chǎn)過程，我們也要問一個問題，即，影響當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展，決定當(dāng)前財富創(chuàng)造速度的，是用于城市建設(shè)的土地資源不足嗎？絕大多數(shù)經(jīng)濟活動（不說所有的話）都是在土地上展開的，但并非有了土地就可以展開經(jīng)濟活動和生產(chǎn)財富。
經(jīng)濟生產(chǎn)是由勞動、資本和土地三個主要生產(chǎn)要素組合起來才得以進(jìn)行的，而決定經(jīng)濟生產(chǎn)能夠持續(xù)的基本前提是生產(chǎn)產(chǎn)品可以在市場上銷售出去。中國目前正處在經(jīng)濟高速發(fā)展階段，也處在高速城市化發(fā)展進(jìn)程中，生產(chǎn)必須快速發(fā)展，同時生產(chǎn)出來的產(chǎn)品又能銷售出去。生產(chǎn)要素的組合和市場供求關(guān)系的調(diào)節(jié)，國內(nèi)國際市場格局是決定一個國家經(jīng)濟增長速度及方式的重要基礎(chǔ)。
如果中國繼續(xù)有高速增長的基礎(chǔ)，有豐富的勞動力，有足夠資本，有國內(nèi)外的需求市場，也有國內(nèi)外的原材料供給能力，而只是缺少用于建廠房的建設(shè)用地，則中國目前的問題就好辦了。因為恰恰是在土地供給上，中國土地制度有無比優(yōu)越性，即中央完全可以增加建設(shè)用地指標(biāo)以滿足經(jīng)濟發(fā)展的需要。中國獨特的土地制度使中國有巨大的低成本供給經(jīng)濟發(fā)展所需建設(shè)用地的能力。
同時，中國又是一個人多地少的國家，為保護(hù)糧食安全，中國采取最嚴(yán)格保護(hù)耕地的國策，因此，雖然中國可以為經(jīng)濟高速發(fā)展提供建設(shè)用地，國家卻不允許浪費土地，也因此要求城市建設(shè)和發(fā)展要集約節(jié)約利用土地。正是因為這樣，國家每年依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的需要決定各級地方政府年度用地計劃，并保持偏緊的建設(shè)用地供給。中國目前不是絕對已無地可用于經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)，而是為了保護(hù)耕地而有意識采用偏緊的建設(shè)用地供給，使各級地方政府在招商引資、經(jīng)濟建設(shè)、城市發(fā)展中做到集約節(jié)約用地。
換句話說，當(dāng)前城市建設(shè)用地相對稀缺，是國家在經(jīng)濟增長、保護(hù)耕地和調(diào)節(jié)地區(qū)差異等方面進(jìn)行綜合考慮后的宏觀決策，并非中國已經(jīng)到因建設(shè)用地資源不足以致于阻礙了經(jīng)濟發(fā)展，從而必須讓農(nóng)民將自己的宅基地騰出來以供經(jīng)濟發(fā)展所用的地步。城市建設(shè)用地的偏緊供給和相對稀缺，是國家根據(jù)宏觀經(jīng)濟形勢所作的有意的政策安排，是中央的戰(zhàn)略決策，是有意為之，是宏觀經(jīng)濟調(diào)控之一種，而非硬的土地資源約束。
現(xiàn)在事情變得古怪起來了。因為中央宏觀調(diào)控，以在經(jīng)濟增長、城市發(fā)展、保護(hù)耕地、集約節(jié)約用地之間達(dá)到平衡所采取的偏緊的建設(shè)用地供給，并因此造成建設(shè)用地相對稀缺和建設(shè)用地相對高估的市價，使地方政府普遍感到建設(shè)用地不足，地方政府因此有突破中央調(diào)控的強烈沖動。突破辦法之一是利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策將農(nóng)村建設(shè)用地的減少與城市建設(shè)用地的增加聯(lián)系起來。但這一聯(lián)系所造成的問題不僅僅是地方政府突破了中央的土地調(diào)控政策，而且農(nóng)村建設(shè)用地的減少往往是通過強迫農(nóng)民上樓節(jié)余出宅基地從而獲得城市建設(shè)用地指標(biāo)。
城市增加建設(shè)用地指標(biāo)，卻非得去拆農(nóng)民房子讓農(nóng)民生活生產(chǎn)更加不便，再由此將農(nóng)民宅基地復(fù)墾為耕地從而來突破中央對地方政府用地指標(biāo)的限制，這樣，問題就變得滑稽起來，即好象現(xiàn)在中國已經(jīng)到了非得逼迫農(nóng)民騰出自己宅基地以復(fù)墾為耕地否則中國糧食就不安全的地步了。
但其實中國現(xiàn)在耕地完全沒有緊張到非得農(nóng)民拆掉舊房子騰出宅基地以上樓節(jié)約土地種糧來養(yǎng)活中國的地步。要知道，拆農(nóng)民房子不只是浪費資源，而且讓農(nóng)民上樓（以減少占地）往往造成農(nóng)民生產(chǎn)生活的極大不便。倘若真的糧食不足，隨著農(nóng)民進(jìn)城，他們在農(nóng)村的宅基地不用政府去折騰，他們也會自動復(fù)墾為耕地種糧，以生產(chǎn)越來越稀缺昂貴的糧食的。
由此我們可以清楚地看到，增減掛鉤并沒有將農(nóng)民拆房騰出的宅基地用到城市建設(shè)中去，而只是復(fù)墾為了耕地。或者說，農(nóng)民騰出來的宅基地并沒有作為生產(chǎn)要素進(jìn)入到與資本、勞動結(jié)合起來的生產(chǎn)領(lǐng)域，農(nóng)民節(jié)余出來的宅基地僅僅是作為指標(biāo)，而讓地方政府獲得了相應(yīng)數(shù)量的新增城市建設(shè)用地指標(biāo)，這個建設(shè)用地指標(biāo)還得落地，還得在城郊農(nóng)村征地，只有這個在城郊征收的土地才真正作為生產(chǎn)要素進(jìn)入到工商業(yè)環(huán)節(jié)從而創(chuàng)造出價值。
不用農(nóng)民騰出的宅基地，而由中央政策增加建設(shè)用地計劃，地方政府就可以在城郊征地，現(xiàn)在一個增減掛鉤政策的出臺將事情搞得無比復(fù)雜，學(xué)界和政策部門都被套進(jìn)去搞糊涂了。調(diào)研期間，據(jù)說中央今年一次給成都增加了12萬畝用地計劃，按盤活土地資源的說法，就是中央一下子為成都提供了12萬×30萬/畝共計360億元的資源？有這樣的好事，那中央就專門下指標(biāo)來創(chuàng)造財富？
換句話說，在增減掛鉤中，農(nóng)民節(jié)余建設(shè)用地被復(fù)墾為耕地，從而形成城市建設(shè)用地指標(biāo)，這里只有指標(biāo)而沒有買賣復(fù)墾的土地（節(jié)余宅基地被復(fù)墾為了耕地，而耕地是很廉價的），這時候說盤活農(nóng)村土地資源，難道是指將指標(biāo)作為資源來盤活以顯化土地價值，難道就是空手套白狼地通過指標(biāo)來換取真金白銀？這些真金白銀誰來出呢？
成都市現(xiàn)在還不只是想在增減掛鉤這樣的小政策上做文章，而且想將所有農(nóng)村建設(shè)用地資源盤活，讓農(nóng)民捧著的土地金飯碗變成真金白銀，其辦法是允許農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)，允許農(nóng)村建設(shè)用地可以用作除房地產(chǎn)以外的任何經(jīng)營性項目，并因此通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，讓農(nóng)村建設(shè)用地獲得與城市建設(shè)用地同樣的權(quán)益，做到同地同權(quán)同價。從而盤活了土地資源，顯化了土地價值，讓農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收入，從而一夜暴富，從而從根本上解決“三農(nóng)”問題。——這顯然是荒謬的。
五
從前面討論中我們可以知道，若我們不考慮建設(shè)用地區(qū)位因素及不考慮土地財政問題，而將問題簡化，則是大量農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的結(jié)果不只是會破壞土地規(guī)劃，導(dǎo)致中央調(diào)控政策失敗，而且如此之多的建設(shè)用地入市，必然導(dǎo)致土地市場的崩潰。反過來，因為土地市場的崩潰，使農(nóng)民騰出來的建設(shè)用地根本就無法入市，也就根本不可能達(dá)到所謂盤活土地資源和顯化土地價值的目標(biāo)。當(dāng)然也就不可能通過所謂“還權(quán)”來“賦能”，即所謂通過給農(nóng)民“完整財產(chǎn)權(quán)利”，來讓農(nóng)民獲得“作為市場主體把握自身發(fā)展和命運的能力”的結(jié)果。
盤活土地資源，顯化土地價值，還權(quán)賦能，同地同權(quán)同價等等提法，誤會了當(dāng)前中國土地制度的基本邏輯，實踐中若硬要按此蠻干，必然會導(dǎo)致嚴(yán)重后果。
