杭政函〔2014〕76號
各區(qū)、縣（市）人民政府，市政府各部門、各直屬單位：
為維護農(nóng)民合法權(quán)益，切實破解農(nóng)民建房難問題，改善農(nóng)村人居環(huán)境，促進城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，現(xiàn)就關(guān)于進一步加強農(nóng)村宅基地管理，切實維護農(nóng)民權(quán)益提出如下意見：
一、總體要求和基本原則
（一）總體要求。緊緊抓住破解農(nóng)民建房難問題，圍繞美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，進一步規(guī)范和完善我市農(nóng)村宅基地管理，加強用地規(guī)劃計劃保障，簡化用地審批程序，創(chuàng)新用地舉措，強化用地監(jiān)管機制，重點保障無房戶、危房戶、住房困難戶的用地需求，有效破解農(nóng)民建房用地難問題，逐步建立起與我市經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的農(nóng)村宅基地管理和運作新模式，切實維護農(nóng)民合法居住權(quán)益，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境。
（二）基本原則。
1.堅持規(guī)劃合理引導(dǎo)原則。各級政府要充分發(fā)揮規(guī)劃先行和政府引導(dǎo)作用，按照美麗鄉(xiāng)村總體格局，引導(dǎo)農(nóng)民建房按照土地利用總體規(guī)劃和鎮(zhèn)、村規(guī)劃，有計劃、分階段、有側(cè)重地推進。
2.堅持節(jié)約集約用地原則。嚴(yán)格控制農(nóng)村居民點用地總量，積極盤活存量建設(shè)用地，有條件的地區(qū)要充分利用低丘緩坡等非耕地資源，盡量不占或少占耕地。堅決執(zhí)行一戶一宅和建新拆舊政策，結(jié)合“三改一拆”專項行動和“無違章縣”創(chuàng)建，全面整治“一戶多宅”。
3.堅持規(guī)范高效創(chuàng)新原則。堅持農(nóng)民建房依法辦理審批手續(xù)，嚴(yán)禁未批先建或違反規(guī)劃亂占濫用土地建房；進一步轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)，下移宅基地管理重心，推動宅基地審批扁平化、屬地化管理，努力從源頭上化解農(nóng)民違建問題。
二、加強農(nóng)民建房規(guī)劃引導(dǎo)
（一）加快規(guī)劃編制。各地要結(jié)合土地利用總體規(guī)劃實施中期評估和修改工作，加強與上位規(guī)劃的銜接，加快編制村莊土地利用規(guī)劃和村莊規(guī)劃，將農(nóng)民建房與建設(shè)新農(nóng)村、打造美麗鄉(xiāng)村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展相結(jié)合，科學(xué)布局和預(yù)留農(nóng)村居民點用地，合理控制村莊建設(shè)用地規(guī)模，保障農(nóng)民建房用地規(guī)劃空間，鼓勵有條件的村莊實行“兩規(guī)”（土地利用總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃）合一。
（二）優(yōu)化農(nóng)居點布局。各地要按照城鄉(xiāng)一體化的要求，結(jié)合城鎮(zhèn)規(guī)劃，合理確定農(nóng)村居民點用地范圍和布局。對城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)民建房，納入城市建設(shè)，結(jié)合“三改一拆”和城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，實施城市社區(qū)化改造，原則上不批準(zhǔn)單家獨戶的宅基地，在規(guī)劃農(nóng)居點集中布局或?qū)嵤┕⒒ㄔO(shè)；城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以外的農(nóng)民建房，納入新農(nóng)村建設(shè)，與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和農(nóng)房改造有機結(jié)合，已明確異地搬遷、撤村并點的自然村，不再批準(zhǔn)新增建設(shè)用地，引導(dǎo)農(nóng)民居住建房逐步向中心鎮(zhèn)、中心村集聚。
（三）優(yōu)化規(guī)劃空間保障。建房地塊位于限制建設(shè)區(qū)，允許使用本區(qū)（縣、市）土地利用總體規(guī)劃預(yù)留指標(biāo)進行安排，將建房地塊納入允許建設(shè)區(qū)；建房地塊位于有條件建設(shè)區(qū)，既可使用規(guī)劃預(yù)留指標(biāo)，也可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的允許建設(shè)區(qū)進行等面積置換，進行規(guī)劃局部修改。允許建設(shè)區(qū)范圍外的400平方米（含）以下使用集體土地的零星農(nóng)民建房項目，可使用規(guī)劃預(yù)留指標(biāo)，實行臺賬管理，不再另行辦理規(guī)劃調(diào)整審批手續(xù)。
農(nóng)村土地綜合整治項目建新安置區(qū)位于有條件建設(shè)區(qū)的，探索以預(yù)支方式使用并單獨建立臺賬，所用的新增建設(shè)用地指標(biāo)在下一輪土地利用總體規(guī)劃中予以核減。探索農(nóng)村土地綜合整治項目拆舊區(qū)復(fù)墾形成的集中連片的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，與城鎮(zhèn)周邊的基本農(nóng)田實行空間置換，解決遷建農(nóng)戶安置所需用地空間。
三、加大宅基地用地保障力度
（一）編制宅基地需求計劃。各地要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）為責(zé)任主體，組織開展以行政村為單元的宅基地利用情況專項調(diào)查，全面摸清農(nóng)民建房的現(xiàn)狀和實際需求。在此基礎(chǔ)上，按照無房戶、危房戶、困難戶、未達標(biāo)戶的優(yōu)先次序，編制年度宅基地用地需求計劃報縣級國土資源部門。縣級國土資源部門匯總后，結(jié)合年度土地利用計劃和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤額度，核定年度宅基地新增建設(shè)用地規(guī)模，經(jīng)同級人民政府批準(zhǔn)后，報市級國土資源部門備案。
（二）落實新增建設(shè)用地指標(biāo)。對確需使用新增建設(shè)用地指標(biāo)的宅基地，按以下途徑予以保障：一是省級專項指標(biāo)。省國土資源廳單列下達的農(nóng)村宅基地新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)、城鄉(xiāng)增減掛鉤指標(biāo)，由市級國土資源部門根據(jù)各區(qū)（縣、市）農(nóng)民建房實施情況核銷。二是市級專項指標(biāo)。市本級新增建設(shè)用地指標(biāo)予以獎勵支持，以項目（戶）為單位依申請核撥、按申請項目（戶）實施情況核銷，重點解決登記在冊的部分急需建房戶和中心鎮(zhèn)、中心村、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)以及古村落保護等的用地。三是縣級自有指標(biāo)。縣級新增建設(shè)用地指標(biāo)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)對年度宅基地用地需求計劃涉及新增建設(shè)用地的缺口部分，實行“兜底”，做到應(yīng)保盡保。
四、完善和改進宅基地審批機制
（一）嚴(yán)格界定宅基地申請條件。各地要結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H合理確定農(nóng)村宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，加強宅基地申請資格審查，對“一戶多宅”等不符合宅基地申請條件的，不得批準(zhǔn)宅基地，已有宅基地的，應(yīng)事先騰退原有宅基地及其房屋。現(xiàn)有宅基地已達規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)80%以上的農(nóng)戶，可給予一定補助，鼓勵其在原有宅基地范圍內(nèi)改造住宅，解決住房需求。
（二）簡化宅基地審批程序。按照“農(nóng)戶申請、村級審查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批、縣管轉(zhuǎn)用”的模式，進一步規(guī)范宅基地審批程序，下移宅基地管理重心。農(nóng)戶申請使用宅基地建房的，向所在地村集體經(jīng)濟組織或村民委員會提出書面申請，經(jīng)集體討論通過并公示無異議后報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處），由其受縣級人民政府委托直接審批。涉及新增建設(shè)用地的，允許按“定量不定位”方式辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)，由各區(qū)（縣、市）人民政府在省、市下達的專項指標(biāo)規(guī)模范圍內(nèi)辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）及時逐宗落實到戶完成供地。符合宅基地申請條件，但缺乏合法審批手續(xù)的宅基地，經(jīng)依法處理，可予以補辦相關(guān)審批手續(xù)。
（三）規(guī)范指標(biāo)核銷手續(xù)。每年9月底前，縣級國土資源部門匯總轄區(qū)內(nèi)宅基地分戶落實情況，向有權(quán)一級國土資源部門報備占用農(nóng)用地、未利用地以及相關(guān)土地規(guī)劃局部調(diào)整等備案信息，其中使用省、市宅基地專項新增建設(shè)用地指標(biāo)的，報市國土資源局備案并核銷指標(biāo)；使用縣級自有指標(biāo)的，參照辦理。
五、創(chuàng)新宅基地使用機制
（一）探索宅基地有償使用和退出機制。各區(qū)（縣、市）可選擇有條件的地區(qū)開展宅基地有償使用試點，由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會組織，在符合宅基地申請條件的本村村民內(nèi)部實行競價選位。試點方案及有償使用價格標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)村民大會或村民代表大會三分之二以上成員表決同意，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）批準(zhǔn)、區(qū)（縣、市）政府備案后實施。對現(xiàn)有宅基地超過規(guī)定使用面積部分，因房屋整體結(jié)構(gòu)無法拆除或退出的，村集體經(jīng)濟組織或村民委員會可以有償使用的方式管理。對村民主動退出宅基地的，村集體經(jīng)濟組織或村民委員會可以實物或貨幣的形式補償，縣級人民政府給予適當(dāng)補助。
（二）建立節(jié)約集約用地激勵機制。鼓勵各地加大空心村整治力度，對不需安排土地指標(biāo)而通過村莊有機更新來解決無房戶、危房戶、住房困難戶建房，不新增建設(shè)用地的，可給予用地指標(biāo)、資金等獎勵；對于5人以上家庭符合分戶條件不進行分戶建房的，可適當(dāng)增加宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)；對宅基地未達到法定面積符合遷建標(biāo)準(zhǔn)而實施原址翻建的，可給予一定的資金補助；對利用低丘緩坡、荒灘等非耕地建房的，可適當(dāng)增加宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，并給予一定的資金補助。相關(guān)具體補助標(biāo)準(zhǔn)由各地自行制定。
（三）研究宅基地流轉(zhuǎn)新機制。以農(nóng)村土地使用制度改革為契機，經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)，積極探索農(nóng)村宅基地空間置換新機制。進一步整合優(yōu)化農(nóng)房資源，在堅持“一戶一宅”、法定面積和在接收村村集體經(jīng)濟組織或村民委員會同意的前提下，允許住房困難戶到本鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）范圍內(nèi)其他村調(diào)劑、購置舊房。鼓勵在農(nóng)村土地綜合整治項目村推行宅基地置換城鎮(zhèn)住房。允許有條件的地方，先行試點農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)擔(dān)保、出租、抵押和轉(zhuǎn)讓。
六、完善宅基地管理保障機制
（一）落實宅基地管理共同責(zé)任。建立健全“縣級人民政府領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府主導(dǎo)、村自治組織為主體、相關(guān)部門指導(dǎo)監(jiān)管”的共同責(zé)任機制?？h級人民政府負責(zé)制訂當(dāng)?shù)卣毓芾砑殑t，督促有關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法履行職責(zé)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責(zé)宅基地具體審批，落實農(nóng)民建房違法行為綜合防控；村集體經(jīng)濟組織或村民委員會依法行使村民自治職能，在農(nóng)居點布點、需求預(yù)測、名單排序、規(guī)劃選址、逐戶分配等過程中按規(guī)定組織討論和公示，確保村民全程參與，配合做好本村村民建房監(jiān)管。國土資源、建設(shè)、規(guī)劃、綜合執(zhí)法等相關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好宅基地管理相關(guān)工作。
（二）落實農(nóng)民建房監(jiān)管措施。嚴(yán)格落實農(nóng)民建房管理“四公開”制度，做到建房用地指標(biāo)公開、建房審批程序公開、建房申請條件公開、建房審批結(jié)果公開。建立健全農(nóng)民建房管理“四到場”制度，確保建筑放樣到場、基槽驗線到場、施工過程到場、竣工驗收到場。扎實推進“三改一拆”專項行動和“一戶多宅”整治，完善農(nóng)村宅基地管理動態(tài)巡查制度，結(jié)合衛(wèi)片遙感檢查、群眾信訪舉報、媒體輿論監(jiān)督等措施，及時發(fā)現(xiàn)并依法查處宅基地使用中的違法行為，共同遏制違法占地建房的行為。
（三）落實宅基地考核獎懲措施。各地要將農(nóng)村宅基地管理和農(nóng)民建房工作，納入對下一級政府的工作目標(biāo)或耕地保護目標(biāo)、新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)考核，全面落實工作任務(wù)和各項政策措施。建立健全宅基地新增建設(shè)用地差別化管理，實行指標(biāo)分配與農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用情況、土地綜合整治任務(wù)完成情況、違法用地行為防控情況和上年度農(nóng)民建房問題解決情況相掛鉤，對用地不集約、任務(wù)未完成、違法用地較嚴(yán)重、挪占用指標(biāo)的，扣減其宅基地新增建設(shè)用地指標(biāo)，直至?xí)和０才懦葹?zāi)避險、下山脫貧、原址翻建以外的宅基地新增建設(shè)用地。對于有效緩解農(nóng)民住房需求，農(nóng)村人均建設(shè)用地面積明顯下降、“無違建縣”創(chuàng)建成效突出的地區(qū)，市本級給予用地指標(biāo)獎勵。對于因地制宜探索“臺地村莊”、“坡地村鎮(zhèn)”的，在條件成熟的情況下，優(yōu)先列入相關(guān)試點范圍，市本級給予新增建設(shè)用地指標(biāo)獎勵，或按上浮標(biāo)準(zhǔn)回購?fù)缺壤脑鰷p掛鉤指標(biāo)。
本意見自公布之日起30日后施行，有效期5年，由市國土資源局負責(zé)牽頭組織實施。適用范圍為各區(qū)、縣（市），杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)另有規(guī)定的從其規(guī)定。本意見出臺后，針對宅基地審批的相關(guān)事項，省政府以委托方式下放給區(qū)（縣、市）政府的，涉及市政府的有關(guān)權(quán)限一并以委托方式下放給區(qū)（縣、市）政府。
杭州市人民政府
2014年4月29日
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