來源：上海證券報(bào)
近日，國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組披露了《新一輪改革的基本思路和行動(dòng)方案》，明確將“深化土地制度改革”列為新一輪八大改革重點(diǎn)領(lǐng)域之一。回想兩年前，在中國發(fā)展高層論壇2011年會(huì)上，時(shí)任中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、國務(wù)院發(fā)展研究中心黨組書記兼副主任的劉鶴，曾在其提交的報(bào)告里重點(diǎn)論述了“改革的總體規(guī)劃、頂層設(shè)計(jì)和重點(diǎn)內(nèi)容”。此次國務(wù)院研究中心在十八屆三中全會(huì)召開前夕，推出此份頗具頂層設(shè)計(jì)色彩的方案，值得深入研究。
與中國頂級(jí)智囊機(jī)構(gòu)的“獻(xiàn)策”相呼應(yīng)的是，海南、福建沙縣、浙江溫州多個(gè)地方已紛紛自下而上試水農(nóng)地流轉(zhuǎn)。這些各具特色的嘗試，已經(jīng)引起了包括中央電視臺(tái)在內(nèi)的主流官方媒體的持續(xù)報(bào)道。而資本市場上關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的概念股，也頗受資金追捧。“新土改”有何吸引力，其改革方向是什么？
官媒頻頻為土改吹暖風(fēng)
央視經(jīng)濟(jì)信息聯(lián)播近日推出“土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行時(shí)”系列報(bào)道，為土地改革吹暖風(fēng)，其中的深意值得玩味。其中，7日的報(bào)道以“農(nóng)民變股東沙縣土地流轉(zhuǎn)新嘗試”為題，對福建沙縣推行土地信托、推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)率大幅上升的案例進(jìn)行了介紹，主要涉及耕地流轉(zhuǎn)。8日的報(bào)道則以“江蘇常熟：宅基地流轉(zhuǎn)堅(jiān)持自愿原則”為題，對當(dāng)?shù)赝ㄟ^推動(dòng)宅基地流轉(zhuǎn)從而讓農(nóng)民獲得收益的做法進(jìn)行了報(bào)道。
目前，盡管國土部對于宅基地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)尚無統(tǒng)一政策規(guī)劃，但重慶、成都、浙江、安徽、廣東、海南等地都已開始著手進(jìn)行宅基地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)工作。在農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)方面，此前甘肅、福建等地已出臺(tái)文件加以規(guī)范，相關(guān)工作也在積極穩(wěn)妥推進(jìn)。
其中，福建沙縣模式頗受關(guān)注。今年9月，福建省委下發(fā)了穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的通知，推廣沙縣開展土地信托流轉(zhuǎn)的模式，支持成立土地承包經(jīng)營權(quán)信托公司，實(shí)行統(tǒng)一委托、統(tǒng)一流轉(zhuǎn)、統(tǒng)一分配，健全縣鄉(xiāng)土地信托網(wǎng)絡(luò)，建立風(fēng)險(xiǎn)防范和收益返還制度，提高土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化、市場化水平。在不改變土地集體所有制性質(zhì)、農(nóng)地屬性以及農(nóng)民承包權(quán)的前提下，沙縣目前已實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)近13萬畝，占沙縣全部耕地的65%，是全國土地流轉(zhuǎn)率的三倍多。
業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，沙縣土地流轉(zhuǎn)模式在全國都有借鑒意義，無論是托管、轉(zhuǎn)讓，還是出租入股等方式，只要是依法、自愿、有償?shù)姆绞竭M(jìn)行，就值得鼓勵(lì)。沙縣模式有望成為土改樣板。上證報(bào)曾在9月上旬對“土地流轉(zhuǎn)信托模式”做過深度解剖。
各方醞釀設(shè)計(jì)“新土改”
從各地試水的情況來看，已有星火燎原之勢，這讓“新土改”的頂層設(shè)計(jì)有更多參考信息的同時(shí)，也增加了設(shè)計(jì)難度。接近國土地資源部的人士向上證報(bào)記者表示，農(nóng)地流轉(zhuǎn)確是改革的重頭戲之一，因?yàn)閱栴}復(fù)雜，從改革的頂層設(shè)計(jì)來看，目前尚無定論。
然而，記者注意到，曾有媒體報(bào)道農(nóng)村土地改革進(jìn)程的重要文件已下發(fā)至河北、遼寧、吉林等18 個(gè)省市，被確定的28個(gè)試點(diǎn)縣將啟動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，原則是不突破現(xiàn)有土地利用政策、土地使用標(biāo)準(zhǔn)等法律法規(guī)的規(guī)定，流轉(zhuǎn)土地不得用于商品住宅建設(shè)。
事實(shí)上，在今年初國土資源部年度工作會(huì)上，相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，土地管理制度改革具體包括，研究出臺(tái)集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見、部署開展宅基地制度改革試點(diǎn)，以及總結(jié)推廣農(nóng)村土地股份制改革經(jīng)驗(yàn)和做法。其中，指導(dǎo)意見有望就土地利用規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍以外的經(jīng)營性集體建設(shè)用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規(guī)定。
與此同時(shí)，全國人大常委會(huì)正在審議《土地管理法》修訂草案，這很可能為今后土地流轉(zhuǎn)掃除法律障礙。據(jù)悉，《土地管理法》的修訂重點(diǎn)之一，主要集中在農(nóng)地入市這一領(lǐng)域。如果修訂后通過集體土地可以不經(jīng)過轉(zhuǎn)為國有土地就可以入市交易，那就為今后土地流轉(zhuǎn)掃除法律障礙。目前，地方政府對于這一呼聲也非常之高。
更值得重視的是，中國頂級(jí)智囊機(jī)構(gòu)之一的國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組近日透露出的《新一輪改革的基本思路和行動(dòng)方案》，明確提出“以權(quán)利平等、放開準(zhǔn)入、公平分享為重點(diǎn)，深化土地制度改革。”將深化土地制度改革列為未來八大重點(diǎn)改革領(lǐng)域之一。
該課題組認(rèn)為，“現(xiàn)行土地制度存在權(quán)利二元、市場進(jìn)入不平等、價(jià)格扭曲和增值收益分配不公等弊端。改革目標(biāo)是建立兩種所有制土地權(quán)利平等、市場統(tǒng)一、增值收益公平共享的土地制度，促進(jìn)土地利用方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。”按照設(shè)計(jì)，新一輪“土地改”將包括六大方面，其中第一項(xiàng)即為“提供平等保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)的制度基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)施以土地為基礎(chǔ)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，在現(xiàn)有土地權(quán)屬基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)民集體土地處置權(quán)、抵押權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。”
地方政府對土地改革的積極性更為明顯。除了福建沙縣的消息外，不久前溫州發(fā)布《溫州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理暫行辦法》，明確將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)等12類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)置入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)范圍，這是繼成都、重慶、武漢等地農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易試點(diǎn)以來的又一項(xiàng)重要改革。而海南省國土環(huán)境資源廳研究制定《海南省農(nóng)民集體建設(shè)用地管理辦法》現(xiàn)已上報(bào)海南省政府審議消息，更引起資本市場對海南板塊的熱捧。
農(nóng)地流轉(zhuǎn)是改革方向
土地專家向上證報(bào)表示，新一輪土地改革的核心，無疑是打破土地二元結(jié)構(gòu)限制，推進(jìn)農(nóng)村土地的改革。這個(gè)大方向是確定的。回顧今年有關(guān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的消息脈絡(luò)，其改革思路會(huì)更加清晰。
4月中旬，新任國土資源部部長姜大明第一次部長辦公會(huì)審議通過《保發(fā)展保紅線工程2013年行動(dòng)方案》，在配套改革方面，行動(dòng)方案提出的第一項(xiàng)工作即為農(nóng)地流轉(zhuǎn)。
在6月24日召開的“促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展土地管理制度改革座談會(huì)”上，姜大明再次強(qiáng)調(diào)，必須抓住城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展的有利時(shí)機(jī)，推進(jìn)土地管理制度的改革完善，釋放改革“紅利”。他提出，土地改革政策設(shè)計(jì)有三個(gè)方面，其中之一就是“圍繞積極穩(wěn)妥深化農(nóng)村土地管理制度改革，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的政策設(shè)計(jì)。”而今年“一號(hào)文件”提出，要用五年的時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)、登記、頒證工作，其意在為農(nóng)地改革推進(jìn)鋪路。
隨后，國土資源部又發(fā)布消息稱，“截至2012年底，全國農(nóng)村集體土地所有權(quán)累計(jì)確權(quán)登記發(fā)證約620萬宗，發(fā)證率達(dá)94.7%，基本完成了農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證任務(wù)。”
對此，國土資源部地籍管理司巡視員兼副司長冷宏志在接受在線訪談時(shí)透露，接下來，國土資源部將進(jìn)一步加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證工作。國土資源部將以此為契機(jī)，深化土地產(chǎn)權(quán)理論研究，推進(jìn)集體土地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)方式的實(shí)踐探索，為集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革做好政策儲(chǔ)備。這在某種程度上也預(yù)示著中國推進(jìn)新一輪土地制度改革的條件越來越成熟，腳步日益臨近。
