《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》是中央在新的歷史時期就我國農(nóng)村改革與發(fā)展作出的重大戰(zhàn)略部署，是指導(dǎo)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。《決定》明確提出，“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。盡管這一表述簡潔、明確，但無論是有意的曲解，還是無意的誤讀均不少見，如有人認(rèn)為可能導(dǎo)致土地所有制的變化，其實二者是截然不同的兩碼事。有鑒于此，從法律的層面對其進行科學(xué)、準(zhǔn)確的解讀，實屬必要。
土地流轉(zhuǎn)的法律依據(jù)
“中央的《決定》是對此前土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律制度的再次確認(rèn)與發(fā)展。”
應(yīng)當(dāng)指出，允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)并不是新鮮事物。早在1984年，中央一號文件就提出鼓勵土地逐步向種田能手集中，允許有條件地轉(zhuǎn)包。2002年的《農(nóng)村土地承包法》更是明確規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)；承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)。2007年通過的《物權(quán)法》明確將土地承包經(jīng)營權(quán)定位為用益物權(quán)，允許通過轉(zhuǎn)包、互讓、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。作為根本大法的《憲法》第十條規(guī)定：“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”就此而言，中央的《決定》是對此前土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律制度的再次確認(rèn)與發(fā)展。當(dāng)然，更為引人注目的是，中央提出要“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。“更有保障”、“長久不變”所釋發(fā)出來的政策信號，毫無疑問給9億農(nóng)民吃了一顆“定心丸”，將為農(nóng)村經(jīng)濟社會的全面發(fā)展提供新的動力。
土地流轉(zhuǎn)不是私有化
“如果對主張土地私有化的各種理由作一梳理的話，可以發(fā)現(xiàn)無非有三種主要視角：自由的視角、效率的視角、利益的視角。”
從性質(zhì)上來說，我國農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體，農(nóng)民對土地享有的是承包經(jīng)營權(quán)而不是所有權(quán)。簡單地說，土地所有權(quán)歸國家，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)民。因此，能夠進行流轉(zhuǎn)的，只能是屬于農(nóng)民的集體土地承包經(jīng)營權(quán)益，而非土地所有權(quán)，因此土地的流轉(zhuǎn)不會改變集體所有的性質(zhì)，不會導(dǎo)致土地私有化。
如果對主張土地私有化的各種理由作一梳理的話，可以發(fā)現(xiàn)無非有三種主要視角：自由的視角，認(rèn)為承包經(jīng)營權(quán)是私權(quán)，私權(quán)的行使不應(yīng)受到公權(quán)的限制，任何的限制都是對私權(quán)的不當(dāng)干預(yù)；效率的視角，認(rèn)為農(nóng)村土地的自由流轉(zhuǎn)有利于向城市工商資本集中，從而提高產(chǎn)出的效率；利益的視角，假定農(nóng)民為追求利益最大化的理性人，認(rèn)為由農(nóng)民自主流轉(zhuǎn)土地，可以最大程度地保障農(nóng)民的利益。
上述理由是完全不能成立的，首先，私權(quán)的自由并非絕對的自由，任何權(quán)利與自由都須受到限制，不受限制的自由不曾存在。因此才有“為了自由，我們寧作法的奴隸”的古老法諺。其次，歷史早已證明，土地流轉(zhuǎn)的自由放任必將導(dǎo)致土地的兼并與農(nóng)民失地，“耕種有其田”成為幻影，從而引發(fā)嚴(yán)重的社會問題。再次，農(nóng)村土地不僅承載著效率，更是農(nóng)民的基本生活保障。這一現(xiàn)實在相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)是無法改變的。最后，也是最根本的是，包括集體所有制在內(nèi)的公有制是中國特色社會主義的經(jīng)濟基礎(chǔ)，不容動搖。
土地流轉(zhuǎn)是有條件的
“土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民行使承包經(jīng)營權(quán)的重要方式，任何人不得侵害。”
首先，土地流轉(zhuǎn)應(yīng)該遵循平等協(xié)商、自愿、有償原則。換言之，包括政府在內(nèi)的任何人不得強迫、阻礙農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，也不得無償征收、征用農(nóng)民的土地。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民行使承包經(jīng)營權(quán)的重要方式，任何人不得侵害。
其次，土地流轉(zhuǎn)不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。糧食問題始終是關(guān)系到國家的安全與穩(wěn)定的戰(zhàn)略問題，是關(guān)系到數(shù)億人口吃飯的大事?？梢哉f，控制了糧食，就控制了人類。因此，土地流轉(zhuǎn)不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。
又次，土地只能流向農(nóng)民。伴隨著我國工業(yè)化進程的加速，“單干”的小農(nóng)生產(chǎn)方式的成本在不斷提高，農(nóng)民積極性下降，土地流轉(zhuǎn)有利于適度規(guī)模經(jīng)營，可謂來得正是時候。然而，此前坊間熱議的城里人下鄉(xiāng)包種土地，體驗田園生活的美好愿望因法律條件尚不具備而只能暫時“擱淺”。
再次，土地流轉(zhuǎn)必須遵循一定的程序。如農(nóng)民向本集體經(jīng)濟組織以外的人流轉(zhuǎn)土地時，須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)；農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓時，當(dāng)事人可向縣級以上政府申請變更土地承包經(jīng)營權(quán)，未經(jīng)登記的不得對抗善意第三人。
最后，土地承包經(jīng)營權(quán)不得抵押。盡管流轉(zhuǎn)方式多樣，包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式。但應(yīng)該注意的是，依據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，除抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)，以及以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押時其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)可作為抵押物外，土地承包經(jīng)營權(quán)不得進行抵押。
