已經(jīng)醞釀多年的農(nóng)村宅基地改革，“向前”邁出了一步。
3月4日，安徽省國土資源廳、財政廳、住建廳聯(lián)合發(fā)布通知，要求建立退出宅基地激勵機制，市、縣政府要設(shè)立退出宅基地獎勵資金，鼓勵村民自愿退出宅基地。根據(jù)安徽的政策，自愿退出宅基地并還耕、還林的農(nóng)民，在進城購買商品房時，當(dāng)?shù)卣砂雌渫顺龊戏ㄕ孛娣e，給予一次性購房獎勵，補貼標(biāo)準(zhǔn)由各地確定。
在安徽之前，江蘇、四川、江西等多地已在嘗試宅基地有償退出的方案。
2016年初，國務(wù)院常務(wù)會議部署新型城鎮(zhèn)化推進工作時即提出，探索進城落戶農(nóng)民對土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)的“依法自愿有償退出機制”。應(yīng)該說，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，將會促使農(nóng)村宅基地分配或使用制度發(fā)生變化，但究竟變化到什么程度，取決于地方的嘗試能走得多遠(yuǎn)。
多位研究土地制度的學(xué)者表示，放開限制、自由流轉(zhuǎn)是宅基地改革的最終方向，有償退出只是千里之行的第一步。
宅基地缺乏價格信號目前中國農(nóng)村宅基地有10%-20%是閑置的，部分地區(qū)閑置率高達30%。與此相對的是，農(nóng)村新增人口對宅基地的需求依然強烈，在存量難以盤活的情況下，農(nóng)村宅基地供應(yīng)仍在增長。在這種背景下，有償退出成為宅基地集約利用的突破口。
國家行政學(xué)院教授劉銳表示，宅基地的正常出口應(yīng)該是進入市場自由流轉(zhuǎn)，但中國的土地政策嚴(yán)格限制其自由流轉(zhuǎn)，因此有償退出成為決策層的一項共識。
按照現(xiàn)行法律，農(nóng)村宅基地的使用者限于集體經(jīng)濟組織成員，用途限于建造住房及附屬設(shè)施，同時，一戶只能擁有一處宅基地，需要向集體經(jīng)濟組織申請獲得。
之所以對宅基地流轉(zhuǎn)嚴(yán)格控制，是出于“一旦放開限制，農(nóng)民會因失去宅基地而流離失所”的擔(dān)心?；谕瑯拥膿?dān)憂，1998年土地管理法修訂時，規(guī)定集體建設(shè)用地不能直接進入市場，農(nóng)民集體所有的土地不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè);1999年國務(wù)院辦公廳還專門出臺嚴(yán)禁炒賣土地的通知，規(guī)定農(nóng)民住宅僅限于在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓，不得轉(zhuǎn)讓出售給城市居民，有關(guān)部門不得批準(zhǔn)城市居民占用集體土地建設(shè)住宅，對于違法建造和購買的住宅，不得發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。這些規(guī)定延續(xù)至今。
隨著城市建設(shè)用地日益緊張，建立在農(nóng)村集體土地上的小產(chǎn)權(quán)房越發(fā)炙手可熱。針對這種現(xiàn)象，國家多次發(fā)文禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地，并對宅基地流轉(zhuǎn)加強了監(jiān)督管理。但在中國土地協(xié)會原秘書長黃小虎看來，保護農(nóng)村集體土地權(quán)屬的出發(fā)點雖好，限制宅基地以防范農(nóng)民流離失所的說法卻值得商榷，持類似觀點的還有國土資源部土地勘測規(guī)劃院副總工程師鄒曉云，“目前沒有任何調(diào)查報告及評估結(jié)果顯示農(nóng)民退出宅基地會居無定所。”
基于政策和法律的延續(xù)性，目前的宅基地有償自愿退出是一個穩(wěn)妥的選擇，也一定程度上體現(xiàn)了對農(nóng)民的用益物權(quán)、土地財產(chǎn)權(quán)的尊重。
不過宅基地退出的實際操作并沒有那么容易。目前宅基地超標(biāo)的情況嚴(yán)重，“一戶多宅”頗為常見。其中一部分確實屬于違法建筑，但也存在農(nóng)民因正常需求無法得到滿足，而不得已違法的情況。這在很大程度上導(dǎo)致了宅基地權(quán)屬不明，確權(quán)復(fù)雜。
地方的盤算在黃小虎看來，地方政府鼓勵甚至強制農(nóng)民將宅基地退出，主要有兩個動機：財政收入和土地指標(biāo)。
隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，土地資產(chǎn)化仍在提速。2014年土地出讓金4.3萬億元，相較1999年的514億元，增長了82.5倍。
此外，中國對土地的管理是依靠土地指標(biāo)進行的。黃小虎認(rèn)為，中央政府用指標(biāo)即計劃管理的辦法來管制地方，地方則千方百計地獲取指標(biāo)，這一輪鼓勵宅基地有償退出，地方即有獲得指標(biāo)的考慮。
為保護耕地，國務(wù)院2006年出臺文件，鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城市建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。按此政策，宅基地退出復(fù)墾后便可以形成新的土地指標(biāo)，用于城市建設(shè)。
這已經(jīng)成為一個循環(huán)模式：政府通過征地、鼓勵農(nóng)民有償退出宅基地的方式，拿到更多的建設(shè)用地指標(biāo)，然后利用建設(shè)用地去銀行進行貸款、融資。
鄒曉云指出，地方政府出臺文件鼓勵農(nóng)民退出宅基地并發(fā)放購房補貼，主要目的是希望農(nóng)民去消費房地產(chǎn)，從而使得更多的資金流入城市，以維持經(jīng)濟運行。
退出不如流轉(zhuǎn)宅基地流轉(zhuǎn)雖然受到嚴(yán)格限制，現(xiàn)實需求的存在卻催生了頗具特色的郊區(qū)發(fā)展模式：在城鄉(xiāng)結(jié)合地帶，農(nóng)民在宅基地上用自建的住房容納了大量外來人口。以北京為例，將近三分之一的外來人口居住在城鄉(xiāng)結(jié)合地帶。在外來務(wù)工者推動下，宅基地在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的價格也水漲船高。對于這種現(xiàn)象，黃小虎估算在北京城郊結(jié)合部的農(nóng)村，有30%的宅基地實際已進入市場。
在城鄉(xiāng)結(jié)合地帶，農(nóng)民蓬勃的出租、轉(zhuǎn)讓、加高樓層，以期在宅基地上最大程度尋求利潤的群體行為，被統(tǒng)稱為“瓦片經(jīng)濟”，這一說法最早始于廣東東莞。“人們在宅基地上蓋房出租，推動宅基地進入市場，解決了流動人口的居住問題，農(nóng)民總收入的60%以上為出租房屋所得。”黃小虎說。
廣東省為減少基層政府與企業(yè)面臨的政策牽絆，于2005年出臺了《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，規(guī)定廣東省農(nóng)民集體建設(shè)用地可入市交易，自由出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。
這是中國允許集體建設(shè)用地直接入市交易的省級地方性法規(guī)，也是中國農(nóng)民集體土地贏得合法入市的權(quán)利。
對于這些實際進入市場的宅基地該如何管理，鄒曉云認(rèn)為，政府不應(yīng)該簡單否定這種用地方式，而應(yīng)該去規(guī)范去引導(dǎo)。在實際中，地方政府對于這些宅基地經(jīng)常通過拆遷、建樓房的方式進行“一刀切”式的管理，同時將這些區(qū)域也帶入了“征地”“賣地”“去庫存”的循環(huán)中。
