人多地少的土地國情、耕地供需的嚴(yán)峻形勢和糧食安全的特殊地位決定了耕地保護(hù)是我國土地管理和土地整治的首要目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)，耕地保護(hù)制度則是我國土地管理的核心制度。1998 年修訂《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）時，明確提出“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國的基本國策”。
面對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展必然導(dǎo)致耕地占用狀況，加強(qiáng)補(bǔ)充耕地就成為切實(shí)保護(hù)耕地的重要方式和必然之需。與落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度要求相適應(yīng)，在經(jīng)過不斷創(chuàng)新和發(fā)展后，我國耕地保護(hù)制度不斷完善，補(bǔ)充耕地也日益進(jìn)入制度化的規(guī)范軌道。
土地整治是指對低效、不合理和未利用的土地進(jìn)行治理，對生產(chǎn)建設(shè)破壞和自然災(zāi)害損毀的土地進(jìn)行復(fù)墾，以提高土地利用率和利用效益的活動。就其內(nèi)涵界定而言，土地整治既是補(bǔ)充耕地數(shù)量的重要手段，也是提高耕地質(zhì)量的主要方式?，F(xiàn)行《土地管理法》 規(guī)定“國家鼓勵單位和個人按照土地利用總體規(guī)劃，在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發(fā)未利用的土地”“國家鼓勵土地整理?？h、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境”“因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個人應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)復(fù)墾……復(fù)墾的土地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)。”多年實(shí)踐也已充分證明，耕地保護(hù)制度的健全完善與土地整治日益發(fā)揮作用密不可分。
從政策演化脈絡(luò)可以清晰看出，耕地保護(hù)政策逐漸轉(zhuǎn)向數(shù)量和質(zhì)量并重，土地整治也在增加耕地數(shù)量和提高耕地質(zhì)量中愈發(fā)扮演重要角色。1998年經(jīng)修訂的《土地管理法》 規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少。”這意味著根據(jù)全國土地利用總體規(guī)劃綱要下達(dá)給各省、自治區(qū)、直轄市的耕地保有量任務(wù)在規(guī)劃期限內(nèi)不能減少，而在此期間耕地總量減少的要按規(guī)定組織開墾與所減少耕地數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀?ldquo;國家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。
非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍?rdquo;《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國發(fā)[2004] 28)指出“各類非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，建設(shè)單位必須補(bǔ)充數(shù)量、質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，補(bǔ)充耕地的數(shù)量、質(zhì)量實(shí)行按等級折算，防止占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣。”《國土資源部關(guān)于開展補(bǔ)充耕地數(shù)量質(zhì)量實(shí)行按等級折算基礎(chǔ)工作的通知》（國土資發(fā)[2005] 128號）的頒布表明補(bǔ)充耕地數(shù)量質(zhì)量按等級折算工作正式實(shí)施。《國土資源部關(guān)于提升耕地保護(hù)水平全面加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)與管理的通知》（國土資發(fā)[ 2012]108號）則明確規(guī)定“嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，把好補(bǔ)充耕地質(zhì)量關(guān)”和“積極推行‘移土培肥’，統(tǒng)籌做好建設(shè)占用優(yōu)質(zhì)耕地耕作層剝離和再利用。”
