我國實(shí)行土地使用改革是經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放的客觀要求。改革開放前，我國城鎮(zhèn)國有土地實(shí)行的是單一的行政劃撥制度，國家將土地?zé)o償、無限期提供給用地者，土地使用權(quán)不能在土地使用者之間流轉(zhuǎn)。改革開放和我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，極大地解決和發(fā)展了生產(chǎn)力。各行各業(yè)對(duì)土地的利用和配置方式提出新的要求。改革舊的土地使用制度，使土地這一重要的生產(chǎn)要素作為特殊的商品進(jìn)入市場，就成為歷史的必然。我國土地使用制度改革，正是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放需要發(fā)展起來的。
1979年，我國開始以場地使用權(quán)作為出資興辦中外合資企業(yè)或向中外合資企業(yè)收取場地使用費(fèi)。1987年11月國務(wù)院批準(zhǔn)了原國家土地管理局等部門的報(bào)告，確定在深圳、上海、天津、廣州、廈門、福州進(jìn)行土地使用改革試點(diǎn)。按照土地所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則，國家在保留土地所有權(quán)的前提下，通過拍賣、招標(biāo)、協(xié)議等方式將土地使用權(quán)以一定的價(jià)格，年期及用途出讓給使用者，出讓后可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。這是我國土地使用制度帶有根本性的改革，打破了土地長期無償、無限期、無流動(dòng)、單一行政手段的劃撥制度，創(chuàng)立了以市場手段配置土地的新制度。深圳、上海、率先進(jìn)行了土地招標(biāo)、拍賣，即土地使用權(quán)出讓。為了使土地使用制度改革有法可依，1988年4月，全國人大修改了《憲法》，刪除了土地不得出租的規(guī)定，增加了“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定，原《土地管理法》也進(jìn)行了相應(yīng)的修改，明確規(guī)定“國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度”。1990年5月，國務(wù)院頒布了《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和《外商投資成片開發(fā)經(jīng)營土地暫行管理辦法》，這標(biāo)志著我國的土地市場走上了有法可依的軌道，從而使土地使用制度改革在全國推開。
1992年鄧小平同志南巡重要談話和黨的十四大確立了經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)是建立社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制以后，大大加速了土地使用制度改革和土地市場培育的進(jìn)程。黨的十四屆三中全會(huì)決定把土地使用制度改革作為整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，并且明確規(guī)定了規(guī)范和發(fā)展土地市場的內(nèi)容和要求。
1994年7月頒布了《城市房地產(chǎn)管理法》；1998年來8月修訂后的《土地管理法》發(fā)布，12月發(fā)布《土地管理法實(shí)施條例》，至此我國土地使用制度改革和土地管理的法律體系初步形成。
2001年，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》，通知就加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理、防止國有土地資產(chǎn)流失、深化土地使用制度改革、建立完善土地市場、規(guī)范土地審批行為等重大問題，全面而有針對(duì)性地提出一系列制度性措施?？梢哉f，這是我國從1987年啟動(dòng)土地有償使用制度改革以來出臺(tái)的第一個(gè)綱領(lǐng)性的文件，文件提出的制度措施，全面，深入具體，操作性強(qiáng)，突破點(diǎn)多，是進(jìn)一步保護(hù)和合理利用國有土地，推進(jìn)土地市場建設(shè)進(jìn)而推進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的重要依據(jù)和強(qiáng)有力的保證，其意義深遠(yuǎn)。
目前土地使用制度改革和土地市場建設(shè)形勢喜人，各地普遍從制度建設(shè)入手，使建設(shè)用地供應(yīng)基本納入了新制度的軌道，通過市場配置土地的范圍不斷擴(kuò)大，土地使用權(quán)出讓工作已擴(kuò)展到全國各地。土地市場培育和規(guī)范都取得了較成熟的經(jīng)驗(yàn)，土地在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的地位和作用日益加強(qiáng)。
一、鞏固了土地公有制，促進(jìn)了社會(huì)主義市場體系的完善。
城鎮(zhèn)土地使用制度改革明確了國有土地所有者和使用者之間是租賃關(guān)系，土地所有者通過收取土地有償使用費(fèi)等，使其所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得到實(shí)現(xiàn)。國家以土地所有者和管理者的雙重身份，通過土地供應(yīng)，保證國家經(jīng)濟(jì)政策的有效執(zhí)行。這是所有實(shí)行土地私有制國家所不具備的。另一方面，實(shí)行土地有償使用制度，充分發(fā)揮市場配置土地資源的作用，不僅能合理配置土地資源，而且有利于促進(jìn)我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的形成和發(fā)展。目前全國已有1308個(gè)市縣建立了收購儲(chǔ)備制度，1198個(gè)市、縣建立了土地有形市場，1142個(gè)市、縣建立了信息發(fā)布制度?？梢哉f，土地市場的各項(xiàng)制度建設(shè)正趨于規(guī)范和完善，土地市場管理要實(shí)行“陽光作業(yè)”已成國土資源管理工作者的共識(shí)和行動(dòng)，這些都完全符合我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向。
二、建立了用地的自我約束機(jī)制和依法流動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)了節(jié)約用地，合理用地。
實(shí)行土地有償使用，運(yùn)用土地價(jià)格、地租（表現(xiàn)為收有償使用費(fèi)、收稅）等經(jīng)濟(jì)杠桿直接影響用地者的經(jīng)濟(jì)利益。特別是允許土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓和出租這一改革措施，鼓勵(lì)和促進(jìn)許多用地者將其閑置和可挖潛的土地轉(zhuǎn)讓、出租出去，從而促進(jìn)了土地的合理流動(dòng)，調(diào)劑了土地的余缺，在一定程度上緩解了城鎮(zhèn)用地的緊張狀況，并減少了對(duì)城郊耕地的占用。由此產(chǎn)生了諸如工廠外遷，利用級(jí)差地租進(jìn)行舊城改造等即符合土地合理利用，以適合城市發(fā)展的好勢頭。如福州市多年來一直堅(jiān)持土地使用制度改革與舊城改造相結(jié)合，運(yùn)用級(jí)差地租原理改造建設(shè)市區(qū)的主要干道和舊屋區(qū)，建設(shè)了大批路、橋、城市綠化、環(huán)境保護(hù)等項(xiàng)目，舊城改造面積達(dá)到三分之二以上，城市居民人均居住面積達(dá)到了10平方米以上，在全國省會(huì)城市和沿海開放城市中處于領(lǐng)先地位。
三、服務(wù)于企業(yè)改革，促進(jìn)了企業(yè)戰(zhàn)略重組和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。
黨的十五屆四中全會(huì)關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展的決定，提出要對(duì)國有經(jīng)濟(jì)布局進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)整，對(duì)國有企業(yè)實(shí)行戰(zhàn)略改組，實(shí)行投資主體多元化，這為我們用市場手段配置城市存量土地，特別是盤活存量工業(yè)用地提供了有利時(shí)機(jī)。我們抓住這一機(jī)遇，把推進(jìn)土地使用制度改革和國有企業(yè)改革有機(jī)結(jié)合，有利地支持了企業(yè)的改革和發(fā)展。一是土地資產(chǎn)的注入，有助于增大國有資本總量，壯大國有經(jīng)濟(jì)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1996年至2001年底，原國家土地局、國土資源部直接為240多家國有改制企業(yè)處置土地資產(chǎn)9.7萬多宗，涉及面積17.42萬多公頃，顯化土地資產(chǎn)1600億元。地方各級(jí)國土資源管理部門處置的國有土地資產(chǎn)量就更大。浙江省改革開放以來累計(jì)為9038家國有改制企業(yè)處置土地資產(chǎn)21萬多宗，面積2600公頃，顯化土地資產(chǎn)200多億元。二是現(xiàn)企業(yè)土地資產(chǎn)有助于安置職工，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。李嵐清副總量曾指出：土地資產(chǎn)是國有企業(yè)改革的靠山和原動(dòng)力。近年來，紡織企業(yè)壓錠重組、破產(chǎn)企業(yè)職工安置和企業(yè)債僅轉(zhuǎn)權(quán)轉(zhuǎn)股等，都充分有效地運(yùn)用地土地資產(chǎn)政策。
四、大力推進(jìn)土地有償使用，發(fā)揮了土地資產(chǎn)在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的重要作用。
隨著土地使用制度的深化，各地大力推進(jìn)土地有償使用，充分發(fā)揮市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作用，顯化土地資產(chǎn)價(jià)值，為城市建設(shè)和小城鎮(zhèn)發(fā)展提供了源源不斷的資金保障。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2002上半年，全國累計(jì)收取土地出讓金已達(dá)6000億元。這些資金對(duì)改善城市基礎(chǔ)設(shè)施，完善城市功能，吸納外來進(jìn)城人口，發(fā)揮了重要作用。近年來，各地推進(jìn)土地有償使用的力度進(jìn)一步加大。特別是近兩年以來，各地都把推進(jìn)經(jīng)營性使用權(quán)招標(biāo)拍賣工作作為經(jīng)營城市土地、規(guī)范土地市場秩序的重中之重來抓。2001年，全國30年省、自治區(qū)、直轄市（除西藏外）開展國有土地招標(biāo)拍賣掛牌工作的市、縣已達(dá)1435個(gè)，土地價(jià)款492億元。今年上半年，全國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市均開展了這項(xiàng)工作，招標(biāo)拍賣掛牌出讓的土地價(jià)款超過300億元。浙江、江蘇、廣東、河北、山東等省走在全國的前列，5省招標(biāo)拍賣掛牌出讓的土地價(jià)款超過191億元；西藏藏族自治區(qū)實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營性土地招標(biāo)拍賣掛牌出讓零的突破，招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地6宗，土地價(jià)款778.02萬元。2002年5月，我部又正式發(fā)布了《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》（部11令），招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)制度作為我國的規(guī)章制度，作為黨紀(jì)、政紀(jì)正在全國得到貫徹落實(shí)，并取得初步成效。
五、改善了投資環(huán)境，促進(jìn)了改革開放。土地?zé)o償使用，不符合國際慣例。
通過開展土地有償出讓、轉(zhuǎn)讓等工作，用地者依法獲得的土地使用權(quán)得到充分保障，消除了外商疑慮。改革開放以來，各地通過土地使用制度改革，在改善投資環(huán)境、吸引外資等方面創(chuàng)造了不少有益的經(jīng)驗(yàn)，如通過土地資本運(yùn)作，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，“筑巢引鳳”；利用外資進(jìn)行土地項(xiàng)目開發(fā)，“引鳥筑巢”等等，使外商更加踴躍到中國投資。土地有償制度的實(shí)施，不僅可以緩解國內(nèi)資金短缺，而且還可以安排大量勞動(dòng)就業(yè)，引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。
實(shí)踐證明，黨中央、國務(wù)院確立的土地使用制度改革、加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理的方向是正確的，符合我國國情，適應(yīng)建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，并且已取得了顯著的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。
