近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)民生活水平的不斷提高,農(nóng)村居民的住房需求日益增加,農(nóng)民的宅基地使用需求也在不斷擴(kuò)大。由于農(nóng)村宅基地管理工作面廣、工作量大、情況復(fù)雜，如何對農(nóng)村宅基地進(jìn)行有效管理成了基層國土部門面臨的主要問題之一。
當(dāng)前農(nóng)村宅基地使用過程中出現(xiàn)的問題
近年來，各地積極探索加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的政策措施，農(nóng)村宅基地管理逐步走向規(guī)范，秩序明顯好轉(zhuǎn)，但仍發(fā)現(xiàn)農(nóng)村宅基地在使用方面存在不少問題，導(dǎo)致基層國土所在宅基地管理工作中陷入“違法用地查處難、五花八門的土地糾紛成為疑難雜癥”等困境。
1.一戶多處宅基地問題
根據(jù)我國《土地管理法》第62條第1款的規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”，從字面上理解該法條，如果一戶村民擁有了兩處以上宅基地當(dāng)然就構(gòu)成違法。由于農(nóng)村宅基地采用的是無償、無期限的使用制度，部分村民法律觀念淡薄，容易有“不占白不占”的心理，于是出現(xiàn)不審批亂占、多占現(xiàn)象，從而產(chǎn)生了“一戶二宅”，甚至“一戶多宅”。
2.占用耕地建房問題
“十分珍惜和合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地”是我國必須長期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國策。為了堅(jiān)守18億畝耕地紅線，我國實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度，并禁止亂占耕地建房。但在農(nóng)村地區(qū)，特別是山區(qū)農(nóng)村，基本都是山地或者耕地，閑散地或者荒地有限。中央提出的農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)長期不變，農(nóng)民容易將自己承包的責(zé)任田當(dāng)成私有土地，隨意侵占或調(diào)換建房。
3.未批先建問題
由于農(nóng)村地區(qū)群眾法律意識相對薄弱，有少數(shù)村民手續(xù)還未辦好，房屋已建成；未批先建問題是一種常見的違法用地行為，很大程度影響了國土部門的正常管理，容易導(dǎo)致規(guī)劃混亂，而且容易產(chǎn)生土地糾紛，必須予以重視并解決好該問題。
4.超面積建房問題
一些村民在批準(zhǔn)的合法面積基礎(chǔ)上擅自增加面積，造成批少占多、超面積擴(kuò)建現(xiàn)象。由于基層國土所工作人員沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，無法及時(shí)對擴(kuò)建進(jìn)行處罰，而且通過法律途徑進(jìn)行強(qiáng)制拆除也不現(xiàn)實(shí)，畢竟要考慮到成本及比例原則，因而容易出現(xiàn)超面積擴(kuò)建現(xiàn)象。
5.非法買賣、轉(zhuǎn)讓宅基地問題
目前我國法律和政策限制宅基地流轉(zhuǎn)，特別是禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地，但農(nóng)村宅基地私自轉(zhuǎn)讓和房屋買賣時(shí)有發(fā)生，且一般都在私下進(jìn)行，查處難度大，增加了農(nóng)村宅基地管理難度。
6.缺乏統(tǒng)一規(guī)劃問題
長期以來，對農(nóng)村規(guī)劃投入少，農(nóng)村住房建設(shè)缺乏規(guī)劃引導(dǎo)，存在無規(guī)劃或不按規(guī)劃建住宅現(xiàn)象，建房戶建住宅多數(shù)是自己選址，“先上車后補(bǔ)票”自行放線建設(shè)，因而導(dǎo)致農(nóng)村住宅處于低水平重復(fù)建設(shè)。布局零亂，朝向、高矮不一，“只見新屋，不見新村”，既影響了村容村貌，又浪費(fèi)了大量土地。由于缺少統(tǒng)一規(guī)劃，有些村民甚至違反公路管理?xiàng)l例的規(guī)定，沿公路邊在禁建區(qū)內(nèi)非法占地建房，這樣將有礙景觀并存在一定的交通安全隱患。
7.宅基地閑置問題
宅基地轉(zhuǎn)讓受現(xiàn)行法律法規(guī)限制，致使已定居城鎮(zhèn)或他鄉(xiāng)的居民不能將其合法擁有的宅基地轉(zhuǎn)讓出去。從目前的情況看，除了村民小組內(nèi)相鄰戶間的調(diào)劑轉(zhuǎn)撥和父母與子女間因分戶、繼承而發(fā)生的流轉(zhuǎn)外，沒有其他形式的流轉(zhuǎn)。由于宅基地的不可交易性，一方面大量農(nóng)民進(jìn)城后，農(nóng)村的房子都閑置著；另一方面有的農(nóng)民在城市賺到錢后，在城市里買房的同時(shí)，又在農(nóng)村修建新房，舍棄老宅破屋，進(jìn)一步擴(kuò)大了宅基地占用的土地面積，“空心村”、空置住宅大量存在。
完善農(nóng)村宅基地管理的對策及建議
農(nóng)村宅基地管理涉及千家萬戶，情況復(fù)雜，政策性強(qiáng)，必須多措并舉、多管齊下綜合治理，結(jié)合工作實(shí)際，建議從以下幾個(gè)方面入手來加強(qiáng)管理：
1.完善法律法規(guī)及配套政策
必須加強(qiáng)宅基地法律、法規(guī)體系的建設(shè)和完善，針對目前宅基地管理方面的立法滯后且有些法律效力低的問題，應(yīng)該加強(qiáng)農(nóng)村宅基地立法體系建設(shè)，盡快出臺相關(guān)法規(guī)政策。以明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，明確宅基地流轉(zhuǎn)，收益分配以及宅基地登記發(fā)證等問題。
2.加大普法宣傳及執(zhí)法力度
針對村民法律意識相對薄弱的特點(diǎn)，國土部門必須深入持久、堅(jiān)持不懈地開展土地法律宣傳，在農(nóng)村特別要加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的宣傳和普及力度，在全社會(huì)形成節(jié)約集約用地的輿論氛圍，提高廣大農(nóng)民群眾依法用地意識。針對農(nóng)村宅基地違法用地行為應(yīng)堅(jiān)決查處打擊，嚴(yán)格落實(shí)宅基地監(jiān)管責(zé)任，加大對未批先建、非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過不正當(dāng)手段使用宅基地和城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地等違法行為的查處力度。
3.加強(qiáng)農(nóng)村宅基地科學(xué)規(guī)劃
要以開展宅基地使用權(quán)登記發(fā)證及處理宅基地糾紛工作為契機(jī)，因地制宜地組織開展“空心村”和閑置宅基地、空置住宅、“一戶多宅”的調(diào)查清理工作。另外要結(jié)合新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作，抓緊編制切實(shí)可行的農(nóng)村小城鎮(zhèn)及村莊規(guī)劃，嚴(yán)格按規(guī)劃實(shí)施村莊建設(shè)。國土、規(guī)劃等職能部門按照行政管理職能分工，按照統(tǒng)籌安排、控制增量、合理布局、節(jié)約集約用地、保護(hù)耕地、方便生產(chǎn)生活的總原則，確定以組為單位的農(nóng)村居民集體建房點(diǎn)，滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活需要，使農(nóng)村宅基地規(guī)劃走上合理化、科學(xué)化的軌道。
4.強(qiáng)化基層國土隊(duì)伍建設(shè)
俗話說“基層不牢，地動(dòng)山搖”，需要充分發(fā)揮基層國土所在土地管理中的橋頭堡作用。基層土地執(zhí)法關(guān)鍵在人，隊(duì)伍素質(zhì)高低決定了執(zhí)法工作的質(zhì)量和效果?；鶎訃了鶓?yīng)結(jié)合“完善體制，提高素質(zhì)”的要求，開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)，增加人手，錘煉一支堅(jiān)持原則、敢于碰硬的基層國土資源執(zhí)法隊(duì)伍。另外可以考慮對在同一職位上任職滿3年的領(lǐng)導(dǎo)干部，按照“3年可以輪換，5年應(yīng)該輪換，8年必須輪換”的原則，推進(jìn)關(guān)鍵崗位干部的輪換。實(shí)行定期輪崗或不定期交流，形成良性用人機(jī)制，實(shí)現(xiàn)用權(quán)有約束，行為有規(guī)范。
5.完善土地巡查制度
進(jìn)一步規(guī)范國土資源動(dòng)態(tài)巡查行為，全面落實(shí)“預(yù)防為主、預(yù)防與查處相結(jié)合”的國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作方針。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所要將農(nóng)村宅基地管理動(dòng)態(tài)巡查作為土地執(zhí)法的重要內(nèi)容，并做好巡查臺賬，防止形式主義，切實(shí)做到對宅基地違法違規(guī)行為早發(fā)現(xiàn)、早制止、早報(bào)告、早查處，有效遏制農(nóng)村宅基地違法行為，維護(hù)國土資源管理秩序。有條件的國土部門，可以考慮每個(gè)村委聘請1名村級土地監(jiān)管員（協(xié)管員），充分調(diào)動(dòng)其積極性，發(fā)揮其對村內(nèi)土地利用情況了解全面的優(yōu)勢，實(shí)行全天候、動(dòng)態(tài)型的國土資源巡查。
6.建立農(nóng)民住宅小區(qū)用地
為了適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的要求，提高農(nóng)村村民的生活質(zhì)量和居住環(huán)境，享受改革開放的成果，大力推進(jìn)節(jié)約集約用地，鼓勵(lì)農(nóng)民集中居住，應(yīng)當(dāng)允許在集體建設(shè)用地上興建農(nóng)民住宅小區(qū)，向本集體農(nóng)民出售，建立農(nóng)民住宅小區(qū)使用農(nóng)村集體建設(shè)用地的制度，明確建設(shè)農(nóng)民住宅小區(qū)的條件和范圍，規(guī)范建設(shè)農(nóng)民住宅小區(qū)的用地及辦理宅基地使用權(quán)證的程序等。
7.多部門聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制
為更好地規(guī)范農(nóng)民建房行為，理順農(nóng)村宅基地用地秩序，建議各部門對國土資源管理工作建立共同責(zé)任管理機(jī)制，由各級政府牽頭，國土、規(guī)劃、公安、公路、供電、供水、林業(yè)、計(jì)生等部門配合形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，著力營造農(nóng)村宅基地管理的共同管理工作格局。例如：農(nóng)民建房在沒有取得《建設(shè)用地許可證》之前，供電、供水等部門不得為其提供相應(yīng)的服務(wù)。
其他設(shè)想
針對土地調(diào)查方面的圖紙出爐相對比較早，與迅速發(fā)展的農(nóng)村現(xiàn)狀往往有一定差別，容易導(dǎo)致基層國土工作人員在農(nóng)村宅基地踏查和審批過程中看不清圖紙，定不準(zhǔn)圖斑、分不清地類，建議上級國土部門及時(shí)將更新后的圖紙?zhí)峁┙o基層國土所使用。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，甚至如果能研制出一種導(dǎo)航定位儀，像指南針一樣拿在手中，只要基層國土所工作人員帶著該定位儀到農(nóng)村某個(gè)地點(diǎn)，就可以即時(shí)顯示圖幅號、圖斑號、坐標(biāo)、方位、地類，這將會(huì)大大提高對農(nóng)村宅基地管理的效率性和準(zhǔn)確性。
農(nóng)村宅基地關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，是社會(huì)的焦點(diǎn)和熱點(diǎn)問題，有關(guān)部門必須重視農(nóng)村宅基地管理工作。加強(qiáng)該項(xiàng)工作不僅有利于節(jié)約用地和保護(hù)耕地，對建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村具有重要意義，而且該項(xiàng)工作的好與壞，直接關(guān)系到整個(gè)國土部門的工作績效與形象，關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展及穩(wěn)定大局。相信在廣大群眾的支持、上級領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)和有關(guān)部門的共同努力下，農(nóng)村宅基地的管理一定會(huì)更加科學(xué)化和規(guī)范化。
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