4月1日，《浙江省土地節(jié)約集約利用辦法》（以下簡稱《辦法》）正式施行，這是全國首個(gè)土地節(jié)約集約利用方面的政府規(guī)章。浙江省為何出臺《辦法》？《辦法》的主要內(nèi)容有哪些？有哪些具體措施促進(jìn)節(jié)約集約用地？為此，記者采訪了浙江省國土資源廳相關(guān)負(fù)責(zé)人。
土地節(jié)約集約是根本出路
素有“七山一水二分田”的浙江省，人多地少，土地后備資源匱乏，土地供需矛盾十分突出。而節(jié)約集約用地是緩解土地供需矛盾的根本出路，是實(shí)現(xiàn)浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。
近幾年來，浙江省委、省政府高度重視土地節(jié)約集約利用工作，全省先后實(shí)施了“365”節(jié)約集約用地行動(dòng)計(jì)劃，開展國土資源模范縣（市）創(chuàng)建活動(dòng)，開展以土地資源利用為重點(diǎn)的要素市場配置改革試點(diǎn)，推進(jìn)“三改一拆”行動(dòng)、畝產(chǎn)倍增行動(dòng)計(jì)劃、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、“812”土地整治工程等，出臺了一系列鼓勵(lì)和推動(dòng)節(jié)約集約用地的政策措施，各地在推進(jìn)節(jié)約集約用地工作中積累了許多經(jīng)驗(yàn)。
省國土資源廳相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說，現(xiàn)行《土地管理法》及其配套法規(guī)的重點(diǎn)是規(guī)范增量用地管理，缺乏對存量用地的規(guī)范管理，節(jié)約集約用地的相關(guān)規(guī)定主要散見在規(guī)范性文件中，“因此，有必要對近年來全省成熟的政策措施和各地的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行系統(tǒng)梳理、總結(jié)和提煉，以立法形式固定下來”。
《辦法》的實(shí)施，將進(jìn)一步強(qiáng)化全社會(huì)節(jié)約集約用地的理念，規(guī)范節(jié)約集約用地行為，整合節(jié)約集約用地有效舉措，優(yōu)化國土資源空間配置，提高土地資源利用效率，為浙江經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航。
建立土地節(jié)約集約共管機(jī)制
由于土地節(jié)約集約工作范圍廣、內(nèi)容多、涉及利益復(fù)雜，以及相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范沒有規(guī)定，亟須解決管理體制工作的一些問題。
對此，《辦法》明確，各級人民政府負(fù)責(zé)土地節(jié)約集約利用工作，決定土地利用重大事項(xiàng)，建立土地節(jié)約集約利用目標(biāo)及考核評價(jià)體系，落實(shí)土地節(jié)約集約利用保障資金?？h級以上國土資源主管部門負(fù)責(zé)土地節(jié)約集約利用的具體工作。發(fā)展改革、經(jīng)信、財(cái)政、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)（規(guī)劃）、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、稅務(wù)等有關(guān)部門按照各自職責(zé)，共同做好有關(guān)土地節(jié)約集約利用監(jiān)督管理工作。
與此同時(shí)，《辦法》對社會(huì)參與作了相應(yīng)規(guī)定，明確使用土地的單位和個(gè)人要十分珍惜、合理利用土地，自覺遵守節(jié)約集約用地的規(guī)定。政府及其管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)土地節(jié)約集約利用宣傳與教育，動(dòng)員全社會(huì)積極參與節(jié)約集約利用土地相關(guān)活動(dòng)，營造全社會(huì)節(jié)約集約利用土地良好氛圍。
規(guī)劃是土地管理的龍頭
“土地規(guī)劃是土地管理的龍頭，應(yīng)將土地節(jié)約集約利用理念融入規(guī)劃編制和實(shí)施全過程。”省國土資源廳相關(guān)負(fù)責(zé)人說，土地節(jié)約集約管理不僅是供地環(huán)節(jié)的事，還涉及規(guī)劃、計(jì)劃、布局以及流轉(zhuǎn)、盤活、利用等諸多環(huán)節(jié)。為此，《辦法》將規(guī)模引導(dǎo)、計(jì)劃調(diào)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)控制、布局優(yōu)化等方面內(nèi)容歸為 “規(guī)劃管控”。
以控制增量來倒逼存量，大力促進(jìn)土地集約利用?！掇k法》明確，根據(jù)上級土地利用總體規(guī)劃確定的約束性指標(biāo)，編制和實(shí)施土地利用總體規(guī)劃。對建設(shè)用地實(shí)行總量控制，統(tǒng)籌管控各類建設(shè)用地規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)、時(shí)序和節(jié)約集約用地水平，明確要求“按照土地利用總體規(guī)劃合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，控制新增建設(shè)用地，保障生活用地，增加生態(tài)用地，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)”。
《辦法》提出，按照“嚴(yán)控新增總量、強(qiáng)化盤活存量”要求，改進(jìn)完善土地利用計(jì)劃分配制度，與節(jié)約集約用地水平相掛鉤，鼓勵(lì)盤活利用存量建設(shè)用地和低效建設(shè)用地。
優(yōu)化布局是提高土地集約高效利用的重要途徑。辦法規(guī)定，各級人民政府要按照土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和禁止建設(shè)邊界，嚴(yán)格實(shí)行建設(shè)用地空間管制。引導(dǎo)工業(yè)向開發(fā)區(qū)（園區(qū)）集中、人口向城鎮(zhèn)集中、住宅向社區(qū)集中。推動(dòng)農(nóng)村人口向中心鎮(zhèn)、中心村集聚，產(chǎn)業(yè)向功能區(qū)集中，耕地向規(guī)模經(jīng)營集中。
向空中地下要空間
省國土資源廳相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，粗放的增長方式已觸及土地資源環(huán)境承載能力的底線，必須通過土地利用方式的改變，促進(jìn)建設(shè)用地空間布局優(yōu)化。
為此，《辦法》提出了立體空間資源的概念，鼓勵(lì)從土地的平面開發(fā)向立體開發(fā)轉(zhuǎn)變，明確建設(shè)用地使用權(quán)可以在地上或者地下空間分別設(shè)立。
《辦法》規(guī)定，符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，滿足消防、城市防洪、環(huán)境保護(hù)和建筑物（構(gòu)筑物）安全要求的，鼓勵(lì)開發(fā)利用城市公共設(shè)施、公共廣場（綠地）、學(xué)校操場等的地下空間，建設(shè)停車場（庫）和商業(yè)服務(wù)、物流倉儲(chǔ)以及人防與避災(zāi)等設(shè)施；推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)。
盤活存量優(yōu)化利用是重要途徑
《辦法》提出了優(yōu)化利用的要求，明確建設(shè)使用土地要優(yōu)先開發(fā)利用空閑、廢棄、閑置和低效利用的土地。要求市、縣人民政府推進(jìn)產(chǎn)業(yè)空間的整合與集聚，加大舊住宅區(qū)、舊廠區(qū)、城中村的改造，引導(dǎo)工業(yè)用地合理置換。
《辦法》分別從政府盤活、企業(yè)盤活、協(xié)議置換、低效用地再開發(fā)、村莊改造、土地整治、低丘緩坡開發(fā)、宅基地退出等不同方式、不同途徑，對“盤活”作了具體要求。并明確了優(yōu)化利用政策：鼓勵(lì)工業(yè)企業(yè)加大技改投入，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率。鼓勵(lì)土地使用者在不改變用地主體、不重新開發(fā)建設(shè)等前提下，利用工業(yè)廠房、倉儲(chǔ)用房、傳統(tǒng)商業(yè)街等存量房產(chǎn)、土地資源興辦信息服務(wù)、研發(fā)設(shè)計(jì)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。
對村莊改造、村莊建設(shè)，《辦法》規(guī)定，城中村改造應(yīng)當(dāng)以相對集中的形式進(jìn)行，城市建設(shè)用地范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)集中建造多層公寓，提倡建造高層公寓，不得建造單門獨(dú)戶式住宅；城市建設(shè)用地范圍外推行中心鎮(zhèn)、中心村建設(shè)，控制單門獨(dú)戶式住宅建造。村莊建設(shè)應(yīng)當(dāng)充分利用村內(nèi)原有宅基地、空閑地以及低丘緩坡中的非耕地，鼓勵(lì)結(jié)合下山脫貧、地質(zhì)災(zāi)害搬遷避險(xiǎn)安置等項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)，鼓勵(lì)農(nóng)村村民自愿騰退宅基地。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以采取獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助（補(bǔ)償）等方式收回空閑、多余的宅基地。
對低效用地再開發(fā)，浙江省已出臺了一系列文件和政策，鼓勵(lì)低效用地再開發(fā)。為此，《辦法》要求，市縣人民政府要建立低效用地再開發(fā)、廢棄地再利用的激勵(lì)機(jī)制，對布局散亂、利用粗放、用途不合理、閑置浪費(fèi)等低效用地進(jìn)行再開發(fā)，對因采礦損毀、交通改線、居民點(diǎn)搬遷、產(chǎn)業(yè)調(diào)整形成的廢棄地實(shí)行再利用，促進(jìn)土地優(yōu)化利用。鼓勵(lì)社會(huì)資金參與低效用地再開發(fā)、廢棄地再利用。鼓勵(lì)土地使用者自行或者合作，對低效用地進(jìn)行再開發(fā)，對廢棄地實(shí)行再利用。
“無形之手”更要起作用
讓市場在資源配置中起決定性作用，是國土資源管理改革的方向。要實(shí)現(xiàn)土地資源的有效利用，必須發(fā)揮市場的作用，“其目的是通過經(jīng)濟(jì)手段，調(diào)動(dòng)用地主體節(jié)約集約用地的積極性”， 省國土資源廳相關(guān)負(fù)責(zé)人說。
《辦法》規(guī)定，要逐步擴(kuò)大土地有償使用范圍，明確各類有償使用的土地供應(yīng)應(yīng)當(dāng)充分反映供求關(guān)系、資源稀缺程度，通過運(yùn)用價(jià)格杠桿，促進(jìn)土地的節(jié)約集約利用，并對地價(jià)確定、基準(zhǔn)地價(jià)調(diào)整、政府收購儲(chǔ)備和協(xié)商收購及補(bǔ)償作了規(guī)范。
《辦法》明確，市縣人民政府要建立土地出讓履約保證金制度、土地利用效益評價(jià)制度，建立不同產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地類別，實(shí)行差別化的城鎮(zhèn)國有土地使用稅額和差別化的用水、用電、用能、排污等政策，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。
以往，建設(shè)用地往往采用50年期限出讓。《辦法》針對浙江省實(shí)踐中創(chuàng)造的用地新方式，促進(jìn)土地合理利用，對實(shí)施彈性年期制、工業(yè)用地分階段供應(yīng)、差別化措施等制度作出了相應(yīng)規(guī)定。《辦法》明確，可以根據(jù)企業(yè)情況和行業(yè)政策等，在法定最高年期內(nèi)，確定不同產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)出讓年限；工業(yè)用地出讓，可以采取分階段管理，在土地出讓合同中約定開發(fā)建設(shè)、投產(chǎn)運(yùn)行期限和投入產(chǎn)出達(dá)標(biāo)條件，以及相應(yīng)的轉(zhuǎn)讓限制條件和未達(dá)標(biāo)退出辦法。
土地節(jié)約集約利用，難免會(huì)涉及土地收回程序。如何規(guī)范土地收回程序，如何保障用地者合法權(quán)益，《辦法》對此作了規(guī)范，明確因公共利益需要而收回以劃撥方式或者提前收回以有償使用方式取得國有建設(shè)用地使用權(quán)的，可以采取協(xié)商收回的辦法，對土地使用權(quán)人予以合理補(bǔ)償后由市縣人民政府收回土地。
同時(shí)，《辦法》強(qiáng)化了監(jiān)督管理，明確縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)定期組織開展建設(shè)用地利用情況調(diào)查和節(jié)約集約用地評價(jià)；對土地使用情況實(shí)行全程監(jiān)督；對違反土地節(jié)約集約利用相關(guān)法律規(guī)定以及標(biāo)準(zhǔn)的單位、個(gè)人，除依法予以處罰外，納入本級公共征信系統(tǒng)，依法供查詢或者予以公示；對行政機(jī)關(guān)及其工作人員違反相關(guān)規(guī)定的，依法予以處分。
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