土地是農(nóng)民賴以生存的依靠,然而農(nóng)村土地改革是關(guān)系到國計民生,所以以此為出發(fā)點探討我國農(nóng)村土地改革制度創(chuàng)新的約束條件,是最適合不過的。
無論是開放前還是在開放后，土地改革一直都是我國一個十分熱門的話題。站在不同的角度，針對同一個話題發(fā)出不一樣的意見，更能激發(fā)我們在這件事情上進行更理性、全面的思考與分析。
中國土地制度改革一直受到兩大約束：一個是制度制約，另一個是目標(biāo)制約。這兩個約束決定著整個土地制度的選擇與變遷。
一是制度制約。中國土地制度是國家基本性制度，農(nóng)村土地集體所有制和城市土地國有制是公有制的主要實現(xiàn)形式。從改革決策角度看，土地制度如何改革、改到哪里去，備選制度安排對公有制到底產(chǎn)生怎樣的影響，是最在意的。
另外制度制約主要表現(xiàn)為三個方面。第一，執(zhí)政的合法性。因為執(zhí)政黨是以消滅私有制為執(zhí)政基礎(chǔ)的，所以，堅持公有制決定了執(zhí)政的合法性。農(nóng)民的土地又是共產(chǎn)黨帶領(lǐng)農(nóng)民從地主手上分來的，是取得政權(quán)的法寶，土地公有制也是執(zhí)政合法性的基礎(chǔ)。第二，中國特色社會主義。“特色”具體體現(xiàn)為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和堅持公有制。土地公有制是中國“特色”里面最‘特’的制度安排。 第三，基本經(jīng)濟制度。“基本”體現(xiàn)為公有制主導(dǎo)、多種經(jīng)濟成分并存，土地制度是基本經(jīng)濟制度里面最基本的制度。
有了上面的這幾條制度制約，基本上就決定了在土地制度改革中，哪些是可選擇的，哪些是不可選擇的。
二是目標(biāo)制約。七屆二中全會上毛澤東提出要把中國從農(nóng)業(yè)國變成工業(yè)國。1949年以后中國共產(chǎn)黨一直就在為這個目標(biāo)而努力。農(nóng)業(yè)國變工業(yè)國的核心是實現(xiàn)經(jīng)濟的現(xiàn)代化。無論是在計劃經(jīng)濟時期還是在改革時期，不管有多大爭議，面臨多大困難和挫折，經(jīng)濟現(xiàn)代化一直是執(zhí)政黨達成的一個基本共識和目標(biāo)。十八屆三中全會提出被有些人所稱的“第五個現(xiàn)代化”——國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，實際上是制度現(xiàn)代化。
要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國的轉(zhuǎn)變，在蘇聯(lián)范式下，只能是國家工業(yè)化和剝奪農(nóng)民。由此發(fā)展模式?jīng)Q定的基本利益格局就是農(nóng)業(yè)為工業(yè)服務(wù)，農(nóng)村為城市服務(wù)。土地制度安排就是服務(wù)于這一目標(biāo)的主要工具，土地制度變革也不能與這一目標(biāo)導(dǎo)向相沖突。
所以在中國土地制度選擇與變革實際上一直受到兩個制約：土地制度是公有制的最主要實現(xiàn)形式；土地利益分配要服務(wù)于農(nóng)業(yè)國變工業(yè)國的目標(biāo)。這兩大約束也就決定了中國土地制度改革的基本邏輯。
原因有兩種情況：
第一，所有制是鎖定的。土地制度公有制是被鎖定的，其他制度形式是被排斥在外的。公有制的主要表現(xiàn)形式是：城市土地國有制和農(nóng)村土地集體所有制。這是不可被修改的。改革所能做的是探索土地公有制的實現(xiàn)形式。
第二，土地制度改革的基本主線是在所有權(quán)和使用權(quán)分離上做文章。土地制度結(jié)構(gòu)的第一層次是所有制，第二層次是權(quán)利構(gòu)成。由于第一層次是鎖定的，改革只能在第二個層面尋求突破，即通過“兩權(quán)分離”，擴大使用權(quán)的權(quán)能，發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的激勵和穩(wěn)定預(yù)期的功能，調(diào)動土地使用者的積極性，提高土地利用效率。
第三，土地成為發(fā)展的工具。從經(jīng)濟學(xué)上來講，土地是派生性需求，它應(yīng)該是引致性的，也就是經(jīng)濟發(fā)展需要土地扮演什么角色，土地才扮演什么角色。但是，從計劃經(jīng)濟到改革時期再到現(xiàn)在，我們是倒過來的。在整個發(fā)展中，土地實際上起的是發(fā)動機的角色，成為謀發(fā)展的工具。為了將中國從農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)型為工業(yè)國，為了實現(xiàn)經(jīng)濟現(xiàn)代化的目標(biāo)，土地充當(dāng)發(fā)動機的角色跑在最前面，然后來拉動馬車往前走。
土地制度改革實際上看三塊地：一是分給農(nóng)民的承包地，二是農(nóng)民蓋房子的宅基地，三是農(nóng)地轉(zhuǎn)用，即農(nóng)用地變成非農(nóng)用地。這三塊地在制度變革上基本就是在所有制鎖定下，從“兩權(quán)分離”的邏輯出發(fā)來推動整個改革進程， 但是權(quán)利功能是級級弱化的。
怎么理解對農(nóng)地即承包地，現(xiàn)行的邏輯是維持集體所有權(quán)，強化農(nóng)戶使用權(quán)。也就是強化產(chǎn)權(quán)，兩權(quán)分離以后把產(chǎn)權(quán)做強，然后把所有制變成一個法律上的、名義上的所有權(quán)。雖然是“兩權(quán)分離”，但是做強后者。這是農(nóng)地的改革邏輯。
但是宅基地不是這樣。對宅基地，雖然也是將集體所有權(quán)和使用權(quán)分離，但宅基地制度演化的結(jié)果是強化了前者，模糊了后者。在構(gòu)建宅基地制度時，集體所有權(quán)是越做越強，農(nóng)戶使用權(quán)的保障在制度構(gòu)架里面是缺乏的，農(nóng)民宅基地的產(chǎn)權(quán)功能基本停滯。
農(nóng)地轉(zhuǎn)用這一塊就更差了。農(nóng)地轉(zhuǎn)用基本上就是剝奪農(nóng)民集體所有權(quán)和使用權(quán)。在轉(zhuǎn)用上，它啟動了城市國有和農(nóng)村集體所有的架構(gòu)，結(jié)果是“兩權(quán)分離”實際上變成了兩種所有制的分治，這種分治導(dǎo)致集體所有權(quán)和使用權(quán)基本上被取消。
所以在面對中國土地制度上改革是需要花費很大精力與時間來探索到底應(yīng)該怎么辦的。更何況我國土地上的改革是在根本上碰到了問題，如果不在根本上解決問題，土地制度幾乎是不可能有很多大面積的進展的。
本文來源：引自劉守英著的《直面中國土地問題》一書
