農(nóng)地制度改革：
自改革開放以來，在逐步探索和調(diào)整中，我國形成了一套具有中國特色的農(nóng)村土地制度體系，主要包括農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村集體建設(shè)用地利用管理制度、農(nóng)村土地征收制度、農(nóng)村土地整治制度和耕地保護制度。農(nóng)村土地制度改革不僅是經(jīng)濟問題，同時也是社會和政治問題，涉及面更廣、影響更大，需要更加審慎的態(tài)度和切實可行的措施。
（一）農(nóng)地制度變革的探索一直在路上
農(nóng)地領(lǐng)域的制度選擇與變遷是被關(guān)注最多的。80年代農(nóng)地改革之前制度選擇的結(jié)果用四句話來概括：一是以農(nóng)民所有制廢除地主私有制。“土改”基本上是用農(nóng)民的所有制廢除地主的私有制，但繼續(xù)保留著私有制。二是用合作制來取代農(nóng)民所有制，即初級社。初級社的時候還是私有的，但是用合作制取代了農(nóng)民的所有制。三是以集體所有制取代合作制。就是到了高級社、人民公社的時候是用集體所有制來取代合作制。四是“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的體制。“三級所有”就是所有權(quán)的一級在生產(chǎn)隊，但事實上其他幾個所有權(quán)也在繼續(xù)發(fā)揮作用，不過是以生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)。
對于集體制度下農(nóng)地制度安排缺陷的研究，已有定論，由于行政權(quán)替代產(chǎn)權(quán)功能，對生產(chǎn)者激勵低下，努力與報酬不對應(yīng)，導(dǎo)致生產(chǎn)績效很差，因而在底層事先發(fā)動，地方與中央改革者的支持與互動，推動包產(chǎn)到戶改革在全國普遍化，然后以法律形式制度化。
現(xiàn)在很多人批評農(nóng)村改革在80年代中期以后就停滯了。在我看來，批評得不是很恰當。其實問題不是沒有改革，改革一直在做，20世紀80年代中期以來一直在努力。關(guān)鍵是在制度選擇上做了框定，因此就只能做到這樣，即不動所有制，強化使用權(quán)。具體是怎么做的呢？
第一，從承包期上著手。從產(chǎn)權(quán)來講，最主要的是農(nóng)民的預(yù)期要穩(wěn)定，也就是把承包期不斷延長，一直延長到農(nóng)民與土地的關(guān)系穩(wěn)定。從1984年明確15年承包期，到第二輪承包時延長到30年（在此期間又提出“增人不增地、 減人不減地”，將貴州湄潭的試驗上升成全國的政策和法律），一直到2008年提出“長久不變”。這套制度安排就是為了穩(wěn)定預(yù)期。
對“增人不增地，減人不減地”，一直爭議很大。這是1987年原中央農(nóng)研室在貴州湄潭進行試點基礎(chǔ)上形成的制度安排。當時就面臨改革進行不下去了，杜潤生老先生提出建立改革試驗區(qū)。土地制度方面有三個，其中就有貴州湄潭縣的“增人不增地，減人不減地”，實際上是對整個集體所有制的一個根本改革。
集體所有制一個最重要的制度安排就是作為集體經(jīng)濟組織成員，人人有份。既然是人人有份，那增加的人也應(yīng)該分一份，減少的人就應(yīng)該拿出來，所以這套以成員權(quán)為基礎(chǔ)的制度安排的結(jié)果是增人就得調(diào)地，減人也得調(diào)地。導(dǎo)致的結(jié)果就是影響農(nóng)民的行為預(yù)期，再就是土地的細碎化。
湄潭試點意味著未來農(nóng)民跟土地的關(guān)系就固定了，增也不再調(diào)，減也不再調(diào)。從那個時間開始，地在誰手上就不再動了。
到了2008年，提出“長久不變”。“長久不變”作為一種制度安排，是將“增人不增地，減人不減地”變成一個基礎(chǔ)性的制度安排。“長久不變”是什么意思？用中央文件的原話是：在穩(wěn)定承包關(guān)系基礎(chǔ)上實行長久不變。這意味著人跟土地完全對應(yīng)上了。
2008年提“長久不變”時，改革的方案有幾個，其中一種是從30年再延長一倍，延長到跟國有一樣的70年。當時反對的意見是，30年變成70年還是一個有期限的土地制度。另外一種觀點是實行“永佃制”。當時也有人反對說這是一個哲學(xué)概念，沒有永久的東西，所以后來就叫“長久不變”。
“長久不變”的制度安排，實際上意味著從有期限的土地制度變成沒有期限的土地制度，也就是現(xiàn)在地在誰手上，以后就由誰長期種。但是，這不意味著這個地就屬于誰，否則就等于第一個底線被突破了，只能說這個地的承包經(jīng)營權(quán)就是誰的。
第二，完善產(chǎn)權(quán)權(quán)能。產(chǎn)權(quán)權(quán)能就是使用、收益和轉(zhuǎn)讓權(quán)。實際上農(nóng)地改革在這方面做了很多努力。比如，首先是改革初取消統(tǒng)購統(tǒng)銷，把收益權(quán)給農(nóng)民，完善收益權(quán)。2004年以后又取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民對土地的收益完全歸己。 其次是不斷強調(diào)農(nóng)戶的主體地位，將產(chǎn)權(quán)交與家庭、農(nóng)戶。農(nóng)戶是產(chǎn)權(quán)的主體，這一點從20世紀80年代以來一直強調(diào)，到90年代以后又不斷重申，因為很多人覺得農(nóng)戶做主體規(guī)模太小，農(nóng)戶沒知識、不懂市場。為了保住農(nóng)戶主體地位，甚至將家庭承包經(jīng)營制度確定為基本經(jīng)營制度，將“統(tǒng)分結(jié)合的家庭承包制度”寫入法律。另外，從1984年開始，就允許農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)，自那以后，不斷完善土地流轉(zhuǎn)規(guī)則，確立“依法、自愿、有償“原則。
第三，法律化。把《土地承包法》和《物權(quán)法》規(guī)定的承包經(jīng)營權(quán)作為一個財產(chǎn)權(quán)，使原來的發(fā)包和承包關(guān)系即一種合約關(guān)系，變成農(nóng)民對承包地的物權(quán)。
（二）“兩權(quán)分離”改革邏輯的結(jié)果
很顯然，按照所有權(quán)和使用權(quán)分離的邏輯，搞制度設(shè)計的人已經(jīng)煞費苦心了。如果這套改革路徑能夠走下去，就繼續(xù)走?，F(xiàn)在看來，問題越來越多。 “兩權(quán)分離”改革邏輯的結(jié)果是什么？
第一，“集體”時不時就冒出來。改革初期的初衷是，把使用權(quán)做實，讓產(chǎn)權(quán)發(fā)揮作用，讓農(nóng)民好好種地，給你集體留著法律所有權(quán)，但你別跑出來生事。但是，事實證明，“集體”卻時不時出現(xiàn)。因為集體所有制還是作為一級主體存在。我們在基層調(diào)研時，發(fā)現(xiàn)“集體”沒有“安分”過。它冒出來時也沒轍，因為在法律上“集體”也是一級。
第二，依附于“集體”所長出來的“東西”說不清，道不明。這是現(xiàn)在農(nóng)村治理中非常大的一件事?，F(xiàn)在“集體”實力強的地方，主要靠先下手為強，“集體強人”自己把農(nóng)地變成建設(shè)用地。華西村、北京周邊的村都是這樣?，F(xiàn)在這些在“集體”上長出的東西，由于先天沒有明晰的產(chǎn)權(quán)安排，后患無窮?，F(xiàn)在“集體’：上長出的東西，都離不開兩個制度基因：一個是依托于集體的土地，另外一個是依托于集體成員權(quán)。但是，在“集體”的土地上長出來的算誰的呢？在一個說不清、道不明的母體上長出來的“東西”越大， 大家就越去攪和這件事。這就使得在農(nóng)村的治理問題上不斷地出事。比如“烏坎事件”，它不是個例，而是帶有制度層面的因素。
第三，集體跟農(nóng)戶之間的發(fā)包、承包關(guān)系與農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)賦權(quán)的矛盾。 農(nóng)民現(xiàn)在手上的土地是在集體所有權(quán)不變的情況下，由集體經(jīng)濟組織發(fā)包到農(nóng)民手上的。按法律上的這種安排，它是一種合約關(guān)系，也就是債權(quán)關(guān)系。但是，《物權(quán)法》賦予農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)。從債權(quán)變成財產(chǎn)權(quán)，集體所有權(quán)下的承包發(fā)包關(guān)系如何去實現(xiàn)？
第四，成員權(quán)觀念被強化，妨礙產(chǎn)權(quán)排他性功能的行使。在集體所有制不變的情況下，改革的結(jié)果是變成成員權(quán)所有制。中央政策企圖切斷這種紐帶， 但現(xiàn)在面臨的問題是，成員權(quán)被內(nèi)部化了。在農(nóng)民觀念里，集體所有制就是人人有份。人人有份與前面提及的兩套制度——“增人不增地、減人不減地” 和“長久不變”產(chǎn)生非常大的沖突。農(nóng)民會說“不是集體所有制嗎？那我增加的人憑什么不給地？減少的人為什么不給拿掉？”“集體資產(chǎn)長大后為什么不給我分股份？”
這些事的根源在哪兒呢？根源在整個成員權(quán)觀念被強化成農(nóng)民根深蒂固的東西。農(nóng)民現(xiàn)在認可的集體所有制就是份子權(quán)，但是承認份子權(quán)最后的結(jié)果就是產(chǎn)權(quán)要排他就很難。
比如南海一直在探索集體股份制改革，最后就非常困難。最初，農(nóng)地變成集體建設(shè)用地時，集體說：“你的地就不種了，把它做成股份，以后大家就按股分紅，土地集中起來經(jīng)營。”這實際上是成員權(quán)繼續(xù)延伸到非農(nóng)用地上，農(nóng)民說：“可以。”但是，往下走就面臨著很大的問題即股權(quán)福利化，只要是集體成員就不斷地要有錢分，這樣“集體”上面長出來的資產(chǎn)就沒法長大。因為長的話，農(nóng)民不放心。后來嘗試固化股權(quán)，即現(xiàn)在集體組織的成員按成員權(quán)分紅，增加的人就按資購股。但增加的人不干，這個最后就被推翻，現(xiàn)在變成以家庭為單位來回化股權(quán)，就是不在集體內(nèi)部不斷地分隔而是在家庭內(nèi)部之間分化。
第五，“承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)”合一保護，兩者都覺得沒保護?！锻恋爻邪ā?和《物權(quán)法》保護的是農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)。在承包者跟經(jīng)營者合一的時候， “承包經(jīng)營權(quán)”作為一種權(quán)利保護是沒有問題的。在改革初期，農(nóng)民基本上就是自耕農(nóng)。但是，后來承包者有可能不是經(jīng)營者。比如現(xiàn)在2.6億人離開農(nóng)村，離開后還是有承包權(quán)，但是已經(jīng)不種那塊地了，就是說承包權(quán)跟經(jīng)營權(quán)兩者是分離的。合一保護的結(jié)果，就是擁有承包權(quán)者不再耕種這塊土地時，就把經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)出去，但農(nóng)民又擔心經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)出去以后回不來。二輪承包時就有這個問題。另外，集體經(jīng)濟組織有時為了做強經(jīng)營權(quán)，可能削弱農(nóng)戶承包權(quán)。所以，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)事實上分離，這兩者之間在制度運行上現(xiàn)在面臨很大的問題。
最后，承包經(jīng)營權(quán)賦權(quán)也存在很大問題。承包經(jīng)營權(quán)現(xiàn)在有占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)權(quán)能，但沒有抵押、擔保和繼承權(quán)。抵押、擔保權(quán)在賦權(quán)時爭議非常大，大家擔心萬一承包權(quán)抵押出現(xiàn)風(fēng)險的時候，會導(dǎo)致承包權(quán)的喪失。所以，十八屆三中全會把承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，給經(jīng)營權(quán)設(shè)抵押權(quán)，承包權(quán)不設(shè)抵押權(quán)。但是，這件事解決了沒有？事實上沒有。另外一個問題就是沒有繼承權(quán)，現(xiàn)在農(nóng)村第一輪包地的農(nóng)戶，有的已經(jīng)老兩口都沒了，這些地是按承包發(fā)包關(guān)系交回集體，還是按財產(chǎn)權(quán)自動給下一代？即便給下一代，是繼續(xù)走家內(nèi)均分，還是像日本、歐洲一樣走長子繼承制？對此都沒有制度安排。
在現(xiàn)在農(nóng)村土地上的制度越來越難以進行制度化，強調(diào)保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利的同時，要探索集體所有制有效實現(xiàn)形式，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。在制度試行的過程中，要防止侵吞農(nóng)民利益，試點各項工作應(yīng)嚴格限制在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部。我國農(nóng)村情況千差萬別，集體經(jīng)濟發(fā)展很不平衡，要搞好制度設(shè)計，有針對性地布局試點。
本文來源：引自劉守英著的《直面中國土地問題》一書
