農(nóng)民自主轉(zhuǎn)用農(nóng)地存在法律限制和集體土地所有制內(nèi)生的產(chǎn)權(quán)模糊性,導(dǎo)致農(nóng)民自我維權(quán)能力的弱化,難以有效限制地方政府的農(nóng)地轉(zhuǎn)用。為了能加清楚農(nóng)地轉(zhuǎn)用相關(guān)制度方面的問題，先就相應(yīng)制度進(jìn)行簡單解讀。
第一，1982年《憲法》規(guī)定的城市土地國有和農(nóng)村集體所有，是農(nóng)地在轉(zhuǎn)用上受制較大的一套制度安排。起初設(shè)計(jì)兩種制度并存是為了把集體這塊權(quán)利保住，但是后來城市化高速到來以后，兩種所有制就變成土地國有化的過程。
第二，農(nóng)地轉(zhuǎn)用一律征收，就是按原用途征收土地。
第三，所謂的借鑒西方現(xiàn)代國家的用途管制。事實(shí)上是“三重管制”：城市規(guī)劃、土地用途與所有制?，F(xiàn)在整個(gè)土地轉(zhuǎn)用實(shí)際上就是城市規(guī)劃從中心往外擴(kuò)，城市規(guī)劃是一個(gè)硬規(guī)劃、硬約束，城市政府用城市規(guī)劃圈地。用途管制是管什么呢？管農(nóng)地變建設(shè)用地，它是一個(gè)土地轉(zhuǎn)用的規(guī)模管制和土地用途的管制。在城市規(guī)劃作為硬約束的情況下，土地用途管制實(shí)際上是一個(gè)軟約束。
城市為什么不斷地往外擴(kuò)張？因?yàn)樗兄乒苤埔?guī)定農(nóng)民的農(nóng)地變建設(shè)用地只能是實(shí)行按原用途征收，所以地方政府通過規(guī)劃、管制，最后把農(nóng)民集體所有的土地弄到自己手上。這樣，所有制管制就變成一個(gè)政府獲得土地牟利的工具。
第四，市縣政府壟斷土地一級(jí)市場，征收以后政府獨(dú)家去賣。 第五，土地資本化與土地抵押融資。
這套支撐整個(gè)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的制度安排，好處是“快”，整個(gè)城市面貌煥然一新，工業(yè)化發(fā)展迅速，中國成為全球制造工廠和第二大經(jīng)濟(jì)體，但后果也很嚴(yán)重。
其一，整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行惡性循環(huán)：賣地——地方政府的信用擔(dān)保——把土地抵押和融資——靠房地產(chǎn)作為出口。這四個(gè)環(huán)節(jié)現(xiàn)在都岌岌可危，賣地、地方債務(wù)、土地抵押和融資平臺(tái)、房地產(chǎn)都面臨風(fēng)險(xiǎn)。首先，原來靠賣地來支撐的低成本城市化時(shí)代已經(jīng)結(jié)束了，征地拆遷的成本非常之高，政府賣地的純收益不斷下降。其次，地方債務(wù)基本上也是靠賣地支撐，借新還舊。再就是土地抵押和融資平臺(tái)。最后，房地產(chǎn)現(xiàn)在也面臨很大的問題，現(xiàn)在地價(jià)那么高，房地產(chǎn)造那么多高價(jià)房裝得了人嗎？
第二，現(xiàn)在提倡“新型城市化”：高效、包容和可持續(xù)，就是舊城市化不高效、不包容、無法可持續(xù)了。
第三，土地治理困境。十八屆三中全會(huì)提治理體系和治理能力現(xiàn)代化，土地治理問題不解決，這個(gè)現(xiàn)代化就很難實(shí)現(xiàn)。這里面較大的問題是官民>中突， 靠征地拆遷來維持的發(fā)展模式里是政府跟老百姓的沖突。
第四，新農(nóng)民問題。原來一直講農(nóng)民問題是農(nóng)村的農(nóng)民問題，現(xiàn)在新農(nóng)民問題是農(nóng)民土地的利益得不到分享，也就是增值收益分配問題。另外一個(gè)就是進(jìn)城以后的農(nóng)民跟土地之間的矛盾，這個(gè)矛盾很嚴(yán)重，要找到一個(gè)解決的辦法。
本文來源：引自劉守英著的《直面中國土地問題》一書
