農(nóng)村宅基地問(wèn)題，面廣量大，情況復(fù)雜，涉及廣大農(nóng)民的切身利益，長(zhǎng)期以來(lái)一直是農(nóng)村基層工作的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題之一。搞好農(nóng)村宅基地管理，對(duì)于節(jié)約集體用地和保護(hù)耕地，保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，具有重要意義。黨的十七屆三中全會(huì)指出，要“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”。那么農(nóng)村宅基地管理中存在哪些問(wèn)題？如何改革和完善宅基地管理制度，才能更好地保障農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)？針對(duì)以上問(wèn)題我們對(duì)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村進(jìn)行實(shí)地調(diào)查。
一、當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理中存在的主要問(wèn)題
《中華人民共和國(guó)土地管理法》及相關(guān)法律法規(guī)，已經(jīng)確定了宅基地集體所有、村民使用、審批取得、一戶一宅、面積法定、權(quán)力登記、不得流轉(zhuǎn)等基本制度，為農(nóng)村宅基地管理提供了基本的法律依據(jù)。但是，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立、城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活水平的改善與提高、農(nóng)村人口大量向城市轉(zhuǎn)移和新農(nóng)村建設(shè)的全面推進(jìn)，現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地管理制度已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的需要，主要是表現(xiàn)在：
一是宅基地管理不規(guī)范。農(nóng)村宅基地的管理只限于土地法律法規(guī)的個(gè)別條文和相關(guān)政策性文件，操作性差，缺乏系統(tǒng)性和針對(duì)性，相互之間還不銜接，國(guó)家也沒(méi)有指定法律、法規(guī)或者規(guī)章，宅基地管理缺少規(guī)范。
二是宅基地缺乏規(guī)劃。第二輪土地利用總體規(guī)劃基本上沒(méi)有預(yù)留新的宅基地規(guī)劃點(diǎn)，沒(méi)有為發(fā)展預(yù)留空間，無(wú)法適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)對(duì)宅基地管理的需求，致使新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、村莊規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃很難銜接。
三是農(nóng)村居民點(diǎn)分布零散，面積大，超面積占用宅基地現(xiàn)象普遍。我縣農(nóng)村宅基地總體以自然村落為主，布局分散，30戶以下的自然村分布普遍，占地面積大。
四是宅基地管理薄弱，有的地方放任不管。由于前幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，人員變動(dòng)較大，再加上基層國(guó)土資源管理機(jī)構(gòu)改革不到位，我縣將工作的重點(diǎn)放在經(jīng)營(yíng)城鎮(zhèn)國(guó)有土地、農(nóng)村土地開發(fā)復(fù)墾整理上，對(duì)農(nóng)村宅基地管理放松，村民任意占地建房，原有的宅基地退不出來(lái)，新的宅基地隨意擴(kuò)張，甚至占用農(nóng)用地而無(wú)人問(wèn)津。
五是管理方式落后。農(nóng)村宅基地管理制度仍然停留在上個(gè)世紀(jì)80年代的管理理念和管理模式上，程序繁雜重復(fù)，效率低下，管得多服務(wù)的少，更談不上人性化的管理。
六是缺乏有效的監(jiān)督管理手段。農(nóng)村宅基地管理重審批輕監(jiān)管，管理缺乏依據(jù)，造成宅基地一批了之，越批越多，空閑的宅基地卻無(wú)人過(guò)問(wèn)。
七是宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制缺失。法律和政策限制宅基地流轉(zhuǎn)，特別是禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村宅基地，但又沒(méi)有農(nóng)村村民退出宅基地的機(jī)制，不但存在大量的隱性流轉(zhuǎn)，而且致使已定居城鎮(zhèn)或他鄉(xiāng)的居民不能將其合法擁有的宅基地轉(zhuǎn)讓出去，使宅基地使用權(quán)的權(quán)益難以實(shí)現(xiàn)，宅基地空臵、空心村現(xiàn)象普遍，土地不能得到充分利用，同時(shí)由于宅基地禁止抵押，農(nóng)民無(wú)法通過(guò)抵押宅基地在銀行進(jìn)行融資，進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和壯大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)等等。
二、完善宅基地制度應(yīng)當(dāng)注意的幾個(gè)問(wèn)題
（一）推進(jìn)節(jié)約集約用地，建立嚴(yán)格的宅基地監(jiān)督管理制度。加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，必須堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、“一戶一宅”、節(jié)約集約用地原則，強(qiáng)化宅基地規(guī)劃在宅基地管理中的地位和作用，明確并細(xì)化各類不同地區(qū)的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，明確農(nóng)民住宅小區(qū)即新農(nóng)村用地標(biāo)準(zhǔn)，明確多余宅基地及宅基地轉(zhuǎn)讓、繼承、贈(zèng)予、收回的監(jiān)管措施，規(guī)范設(shè)立登記、變更登記及注銷登記的程序，強(qiáng)化批后監(jiān)督的措施和手段，正確處理政府干預(yù)和市場(chǎng)機(jī)制的關(guān)系，充分發(fā)揮干預(yù)職能，強(qiáng)化宅基地的動(dòng)態(tài)監(jiān)管和權(quán)利保護(hù)。
（二）必須堅(jiān)持以人為本的理念，把服務(wù)人民、方便群眾為準(zhǔn)則。一是符合條件的，農(nóng)村村民一次申請(qǐng)即可取得宅基地使用權(quán)證，減少環(huán)節(jié)和重復(fù)勞動(dòng)；二是充分發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地管理中的作用，確立本集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地決定權(quán)，如果本集體經(jīng)濟(jì)組織是村民小組的，則不需要經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)的同意，村民即可向國(guó)土資源部門申請(qǐng)。三是建立政府干預(yù)制度，防止弱勢(shì)個(gè)體法定的宅基地使用權(quán)受到侵害，通過(guò)聽證形式，對(duì)符合條件的村民由政府直接批準(zhǔn)其宅基地。
（三）明確基層國(guó)土資源管理所的法律地位，充分發(fā)揮其在土地管理中的橋頭堡作用。隨著國(guó)土資源管理體制改革的到位，在宅基地管理中，必須把國(guó)土資源所放在首要位臵，無(wú)論是宅基地申請(qǐng)的受理、初審、證書送達(dá)，還是宅基地面積的丈量、確認(rèn)、糾紛的調(diào)處、權(quán)力的保護(hù)、宅基地的日常管理等都必須發(fā)揮國(guó)土資源管理所得作用，并在法律上予明確規(guī)定，從而確立國(guó)土資源管理所在土地管理中的法律地位，為其依法行政，發(fā)揮管理作用提供法律依據(jù)。
三、創(chuàng)新制度、強(qiáng)力改革落后的宅基地管理方式
一是建立農(nóng)村宅基地規(guī)劃制度。把宅基地規(guī)劃作為宅基地管理的基礎(chǔ)，明確農(nóng)村宅基地規(guī)劃的內(nèi)容和法律地位。各居民點(diǎn)內(nèi)各戶宅基地的位臵和界址范圍，擬調(diào)整、控制、整治、新建的宅基地及居民點(diǎn)的布局、利用方案，規(guī)劃實(shí)施的保障措施。經(jīng)批準(zhǔn)的農(nóng)村宅基地規(guī)劃作為審批農(nóng)村宅基地規(guī)劃作為審批農(nóng)村宅基地的依據(jù)，發(fā)揮規(guī)劃的控制、引導(dǎo)作用。
二是確定宅基地登記生效制度?，F(xiàn)行的宅基地登記是一種登記對(duì)抗原則，即不登記權(quán)力仍然有效，但登記了可以對(duì)抗第三人。物權(quán)法在建設(shè)用地使用權(quán)登記中首次規(guī)定了登記生效原則，而對(duì)宅基地管理則沒(méi)有規(guī)定登記是對(duì)抗還是生效。為便于宅基地管理，強(qiáng)化宅基使用權(quán)人的權(quán)利意識(shí)。充分發(fā)揮宅基地使用權(quán)的權(quán)能，宅基地登記也應(yīng)當(dāng)按照物權(quán)法管理建設(shè)用地使用權(quán)登記生效原則的規(guī)定，確立宅基地登記生效制度，規(guī)定不登記的法律后果。
三是建立農(nóng)民住宅小區(qū)用地制度。為了適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的要求，提高農(nóng)村村民的生活質(zhì)量和居住環(huán)境，享受改革開放的成果，大力推進(jìn)節(jié)約集約用地，鼓勵(lì)農(nóng)民集中居住，應(yīng)當(dāng)允許在集體建設(shè)用地上興建農(nóng)民住宅小區(qū)，向本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民出售，建立農(nóng)民住宅小區(qū)使用農(nóng)村集體建設(shè)用地的制度，明確建設(shè)農(nóng)民住宅小區(qū)的條件和范圍，規(guī)范建設(shè)農(nóng)民住宅小區(qū)的用地及辦理宅基地使用權(quán)證的程序等。
四是建立宅基地占用農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃專項(xiàng)指標(biāo)制度，確保宅基地農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)落到實(shí)處。針對(duì)宅基地審批的不確定性和宗地的分散性，改革現(xiàn)行的宅基地占用農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批次審批辦法，實(shí)行先批后核，即每年年初在具體的宅基地宗地地塊未落實(shí)的情況，由市、縣國(guó)土資源行政主管部門在省人民政府規(guī)定的專項(xiàng)計(jì)劃指標(biāo)里，申請(qǐng)宅基地農(nóng)轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)，經(jīng)批準(zhǔn)后當(dāng)年內(nèi)落實(shí)到具體地塊，并在年終上報(bào)核實(shí)，以解決申請(qǐng)宅基地?zé)o農(nóng)轉(zhuǎn)用計(jì)劃而長(zhǎng)期無(wú)法批準(zhǔn)農(nóng)民未批先用，以及每家每戶單獨(dú)分散申請(qǐng)難以一次批準(zhǔn)等問(wèn)題。
五是建立宅基地流轉(zhuǎn)制度。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)有其客觀必然性，也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，靠“堵”的辦法禁止交易活動(dòng)已很不現(xiàn)實(shí)，及時(shí)正確地進(jìn)行疏導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)宅基地有序流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為深化改革的迫切需要。我國(guó)《憲法》第十條第四款規(guī)定：“任何組織或個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”和《物權(quán)法》第一百五十三條“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”，并沒(méi)有禁止宅基轉(zhuǎn)讓行為，而是要求依據(jù)土地管理法律法規(guī)的規(guī)定轉(zhuǎn)讓、行使。因此建立宅基地轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)予等宅基地流轉(zhuǎn)制度不但不違反憲法和物權(quán)法的規(guī)定，而且對(duì)于農(nóng)村投融資制度改革和完善，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民增收和新農(nóng)村建設(shè)具有重大而現(xiàn)實(shí)的意義。
