來(lái)源： 中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心在其為十八屆三中全會(huì)提交的“383”改革方案中，提出以權(quán)利平等、放開(kāi)準(zhǔn)入、公平分享為重點(diǎn)，深化土地制度改革。構(gòu)建平等進(jìn)入、公平交易的土地市場(chǎng)，即在規(guī)劃和用途管制下，允許農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地平等進(jìn)入非農(nóng)用地市場(chǎng)，形成權(quán)利平等、規(guī)則統(tǒng)一的公開(kāi)交易平臺(tái)，建立統(tǒng)一土地市場(chǎng)下的地價(jià)體系。農(nóng)村土地制度改革再次進(jìn)入高層決策的視野。
黨的十七屆三中全會(huì)提出加強(qiáng)農(nóng)村制度建設(shè)以來(lái)，我國(guó)一些地方進(jìn)行了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革嘗試。今年年初，安徽省人大常委會(huì)原副主任陸子修牽頭組織一批專家、學(xué)者和退休老干部在安徽省進(jìn)行了十縣百村千戶土地制度改革調(diào)研，在調(diào)研過(guò)程中，他們感到，自35年前鳳陽(yáng)小崗村推行大包干改革以來(lái)，農(nóng)村確實(shí)發(fā)生了很大變化，經(jīng)濟(jì)有了長(zhǎng)足發(fā)展。但由于農(nóng)村集體土地所有制產(chǎn)權(quán)不清、歸屬不明，政府征地和工商資本下鄉(xiāng)圈地獲利巨大，而農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益難以得到保障。因此，對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行確權(quán)并推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)十分迫切。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革問(wèn)題，結(jié)合這次調(diào)研發(fā)現(xiàn)，本報(bào)記者采訪了陸子修先生。
現(xiàn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)呈模糊狀態(tài)
中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：我國(guó)《憲法》規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”這是關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)的基本概念。我國(guó)《土地管理法》規(guī)定了土地所有權(quán)和土地使用權(quán)兩大類權(quán)利，農(nóng)村土地使用權(quán)主要包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)。我們現(xiàn)在講農(nóng)地確權(quán)，指的是什么？
陸子修：農(nóng)地確權(quán)，解決的是相關(guān)法律打架的問(wèn)題?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)期限為三十年”、“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”《物權(quán)法》規(guī)定，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利”、“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利”。按照《物權(quán)法》的規(guī)定，農(nóng)民的土地使用權(quán)利是一種排他性的用益物權(quán)，也就是說(shuō)是一種事實(shí)上的物權(quán)，而不是簡(jiǎn)單的合同權(quán)利。顯然，《物權(quán)法》為農(nóng)民的土地權(quán)利提供了更高的保護(hù)，《土地管理法》對(duì)于農(nóng)民土地權(quán)利的保護(hù)與《物權(quán)法》是不一致的。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：現(xiàn)有的農(nóng)村集體土地類型較多，具體產(chǎn)權(quán)關(guān)系是怎樣的？
陸子修：農(nóng)村集體土地大致有六大類：耕地、山林、四荒地、農(nóng)業(yè)建設(shè)用地、非農(nóng)建設(shè)用地和宅基地。我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，每種類型的集體土地與集體經(jīng)濟(jì)組織成員即農(nóng)戶在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上不太一樣。耕地、山林類土地資源基本上被農(nóng)戶按年限承包，在承包期限內(nèi)具有明顯的獨(dú)占性和排他性。農(nóng)業(yè)建設(shè)用地由于所處自然條件和地理環(huán)境不同，其產(chǎn)權(quán)可能只會(huì)讓某些成員農(nóng)戶受益，這類土地在不同成員之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系也是不一樣的。宅基地由于與農(nóng)戶房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)緊密相連，其產(chǎn)權(quán)關(guān)系在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)更具獨(dú)占性和排他性。非農(nóng)建設(shè)用地即農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性土地，其產(chǎn)權(quán)關(guān)系在所有成員中最呈均等化。 農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)還有一個(gè)模糊地帶，這就是在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，縣改市、村改居后，原本屬于農(nóng)民集體所有的土地性質(zhì)不明確、模糊了。按照《憲法》和《土地管理法》規(guī)定，城市的土地屬于國(guó)有，那么縣改市、村改居后，原來(lái)屬于農(nóng)民集體所有的土地屬于國(guó)有還是仍屬于集體所有呢？現(xiàn)實(shí)中，有的縣改市后，原來(lái)農(nóng)村的土地還屬于農(nóng)民集體所有。有的改了后，都變成城市土地了。
我國(guó)實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制以來(lái)，農(nóng)村實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)了三種情況，一是大部分農(nóng)村地區(qū)土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，實(shí)現(xiàn)了雙層經(jīng)營(yíng)；二是中西部有的農(nóng)村恢復(fù)了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)這一層缺失；三是有的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)如廣東、江浙等地農(nóng)村出現(xiàn)了“地權(quán)”變“股權(quán)”、土地股份合作等新的經(jīng)營(yíng)形態(tài)，但在國(guó)家法律和政策層面上還沒(méi)有得到認(rèn)可。
現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在十大弊端
中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度模糊化，最大的弊端是無(wú)法保障農(nóng)民的土地權(quán)益，這是農(nóng)村土地確權(quán)的初衷之一。
陸子修：我們總結(jié)，現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度有十大弊端。
一是土地產(chǎn)權(quán)不明損害了農(nóng)民最基本的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。農(nóng)民有了土地承包權(quán)，實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”，但我國(guó)農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)民沒(méi)有土地所有權(quán)，其來(lái)自土地的財(cái)產(chǎn)收益很少。比如東部某經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)省份，2012年農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入比重不到5%，全國(guó)平均3%，中西部省區(qū)更低。
二是挫傷了農(nóng)民保護(hù)土地的積極性。改革之初農(nóng)民對(duì)土地非常珍惜，但承包有期限，農(nóng)民不摸底，目前不少地方出現(xiàn)了“棄農(nóng)”現(xiàn)象，甚至搞掠奪式開(kāi)發(fā)，為了錢拼命使用化肥農(nóng)藥，造成土壤板結(jié)、土地沙化。
三是農(nóng)村精英人才外流。農(nóng)村勞動(dòng)力向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移當(dāng)然有很大的合理性，發(fā)展農(nóng)業(yè)也應(yīng)減少農(nóng)民。但是很多農(nóng)村青壯年走了，精英人才從農(nóng)村流失，種田的許多是“386199”部隊(duì)人員（38即婦女、61指小孩、99代指老人）。村莊空心化、房屋空置化、人口老齡化的現(xiàn)象，在農(nóng)村越來(lái)越嚴(yán)重。即使農(nóng)民流向城市，但由于二元戶籍限制，他們不能真正融入城市，成為“城漂”一族。
四是產(chǎn)權(quán)模糊加劇了城鄉(xiāng)失衡。城鄉(xiāng)分割的二元土地市場(chǎng)，相關(guān)法律的不公，導(dǎo)致大量農(nóng)村土地資源低價(jià)流向城市，肥了開(kāi)發(fā)商，喜了地方政府，苦了農(nóng)民群眾，加劇了城鄉(xiāng)失衡。據(jù)我們不完全統(tǒng)計(jì)，農(nóng)民從被征用土地中獲得的補(bǔ)償普遍僅為政府通過(guò)招拍掛賣出土地收入的5%左右。農(nóng)民說(shuō)，土地財(cái)政使政府得大頭，開(kāi)發(fā)商得中頭，農(nóng)民得零頭。
五是造成政府職能錯(cuò)位。城市土地歸國(guó)家所有，國(guó)家有權(quán)征用征收農(nóng)村土地，政府成為城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)主導(dǎo)者、建設(shè)用地交易權(quán)的壟斷者，而不是土地交易市場(chǎng)的裁判者和農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)者。地方政府熱衷于靠其擁有的行政權(quán)力獲得土地增值收益。
六是模糊的土地產(chǎn)權(quán)促成了社會(huì)動(dòng)蕩。土地所有權(quán)歸屬不清致使一些地方基層政府和村民自治組織，比如村委會(huì)或村民小組隨意處置農(nóng)民集體所有的土地，導(dǎo)致農(nóng)民上訪事件不斷，基層維穩(wěn)壓力增加。
七是土地從財(cái)富之母變成腐敗溫床。土地是農(nóng)民謀生的重要手段，也是農(nóng)民進(jìn)行投資、積累財(cái)富的主要途徑。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)名義上為農(nóng)民集體所有、由村委會(huì)經(jīng)營(yíng)管理，但由于主體缺位、產(chǎn)權(quán)不清，實(shí)際上控制權(quán)集中在少數(shù)人手中，容易產(chǎn)生腐敗。國(guó)家某部門曾公布，60%的腐敗案件與土地有關(guān)。
八是極大地制約了擴(kuò)大內(nèi)需。城市土地實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，可以自由交易，農(nóng)村土地不能自由流通，實(shí)際上還在搞計(jì)劃體制。農(nóng)村土地財(cái)富還在沉睡，無(wú)法作價(jià)流通變現(xiàn)，導(dǎo)致內(nèi)需拉而不動(dòng)。許多農(nóng)民工外出打工，掙錢回來(lái)蓋房子，但沒(méi)有土地和房屋的產(chǎn)權(quán)，“活資金變成了死資產(chǎn)”，影響農(nóng)民消費(fèi)和擴(kuò)大再生產(chǎn)。
九是小城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)缺乏動(dòng)力。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不能流動(dòng)，將農(nóng)民束縛在土地上無(wú)法退出，也無(wú)法遷徙城鎮(zhèn)定居。這使小城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)少了農(nóng)民這個(gè)需求主體，加上小城鎮(zhèn)缺乏市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)手段，基礎(chǔ)設(shè)施難搞，公共服務(wù)難齊全，更加缺乏對(duì)農(nóng)民的吸引力，形成惡性循環(huán)。
十是動(dòng)搖了黨的執(zhí)政根本。農(nóng)村穩(wěn)則國(guó)家安。但由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清，村委會(huì)乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨意處置集體土地資產(chǎn)，一些地方爆發(fā)了農(nóng)民對(duì)抗政府強(qiáng)征強(qiáng)拆的群體性事件，使農(nóng)民與政府之間趨于對(duì)立、干群關(guān)系趨于緊張，動(dòng)搖了我黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。
在現(xiàn)行法律框架內(nèi)進(jìn)一步明確農(nóng)民按份共有的土地產(chǎn)權(quán)
中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：農(nóng)村土地確權(quán)的核心是解決權(quán)利平等問(wèn)題，包括平等進(jìn)入、公平交易等等，也就是打破“二元”瓶頸，真正實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)同價(jià)。從這個(gè)意義上看，這是繼上世紀(jì)推進(jìn)農(nóng)村集體土地家庭承包經(jīng)營(yíng)第一步改革后的又一次重大改革。
陸子修：農(nóng)地確權(quán)，變農(nóng)村沉睡的土地資源為現(xiàn)實(shí)的資產(chǎn)和資本，將釋放出市場(chǎng)價(jià)值數(shù)以百萬(wàn)億元計(jì)的巨大財(cái)富，這確實(shí)是一次重大變革。對(duì)此，我們提出幾點(diǎn)建議：
1．在憲法和物權(quán)法框架內(nèi)進(jìn)一步明確農(nóng)民按份共有的土地產(chǎn)權(quán)。現(xiàn)行集體所有制是一種共同共有產(chǎn)權(quán)制度，也是一種產(chǎn)權(quán)所有人不明確、權(quán)能也不完整的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。建議依據(jù)現(xiàn)行《憲法》和《物權(quán)法》，貫徹按份共有產(chǎn)權(quán)原則，組建不同類型合作社，明確農(nóng)民對(duì)集體土地按照其份額享有所有權(quán)，使農(nóng)民擁有完整的土地占有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等各項(xiàng)權(quán)能，以消除現(xiàn)行集體共同共有制度下集體土地產(chǎn)權(quán)不明確不完整的弊端。將本來(lái)就由農(nóng)戶通過(guò)長(zhǎng)久不變的承包制去行使占有、使用和收益權(quán)益的集體土地所有權(quán)確權(quán)到農(nóng)戶身上是符合法理的，并不會(huì)從整體上改變農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制的性質(zhì)。那種擔(dān)心將承包土地所有權(quán)確權(quán)給集體經(jīng)濟(jì)組織成員農(nóng)戶的做法是搞私有化的想法是多余的，也是不必要的。
2．以合作社和部分社會(huì)組織為載體行使農(nóng)民集體土地所有權(quán)。將村民小組或村民委員會(huì)甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的農(nóng)民集體當(dāng)作農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體，其實(shí)是人民公社“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的殘留，早已不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。我國(guó)憲法早已規(guī)定，“農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)”。今年中央一號(hào)文件說(shuō)得更好，“農(nóng)民合作社是帶動(dòng)農(nóng)戶進(jìn)入市場(chǎng)的基本主體，是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的新型實(shí)體，是創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理的有效載體。”建議明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體是合作社，而不是農(nóng)村自治組織，更不是行政組織。分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)按權(quán)屬組建的土地合作社行使所有權(quán)。部分社會(huì)組織如農(nóng)村學(xué)校等，也可成為農(nóng)村集體土地所有權(quán)載體。作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，農(nóng)戶家庭是集體經(jīng)濟(jì)的一個(gè)最小家庭經(jīng)營(yíng)單位，組建合作社，應(yīng)以家庭經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶為單位確立農(nóng)村集體土地所有權(quán)的股權(quán)。
3．探索建立農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易制度。讓部分有意愿有條件遷居城鎮(zhèn)的農(nóng)民將其土地產(chǎn)權(quán)在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)上交易出售，變現(xiàn)為資本，合作社內(nèi)其它農(nóng)民對(duì)這部分產(chǎn)權(quán)有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。堅(jiān)持“依法、自愿、有償”的原則，政府制定配套政策法規(guī)，建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)向規(guī)?；同F(xiàn)代化發(fā)展。
4．真正按照“同地、同權(quán)、同價(jià)”原則，積極培育農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)。目前，各地普遍發(fā)生農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)進(jìn)入市場(chǎng)現(xiàn)象，但政府對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)交易沒(méi)有統(tǒng)一、規(guī)范的政策法規(guī)。建議加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，積極推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃的前提下入市交易，與國(guó)有建設(shè)用地享有平等權(quán)益。應(yīng)盡快出臺(tái)政策法規(guī)，早日解決“小產(chǎn)權(quán)房”等問(wèn)題，既可增加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民收入，又可搞活房地產(chǎn)市場(chǎng)，平抑城市居高不下的房?jī)r(jià)。
5．加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，積極培育農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)。建議根據(jù)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革需要以及適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的大趨勢(shì)，依法保障農(nóng)戶宅基地及其房屋的產(chǎn)權(quán)，逐步放開(kāi)搞活農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在房屋占有和交易上享有平等權(quán)利。
6．強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)政和金融支持。建議國(guó)家組建合作社發(fā)展銀行，以對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中即將大發(fā)展的各類合作經(jīng)濟(jì)組織提供政策性信貸、擔(dān)保和貼息等金融支持。政府頒行相關(guān)政策促進(jìn)農(nóng)村信貸合作社發(fā)展，并從其財(cái)政預(yù)算內(nèi)劃出部分資金作為專門為農(nóng)民信貸合作社貸款項(xiàng)目提供低息甚至無(wú)息貸款的配套資金，以支持農(nóng)民信貸合作社的發(fā)展。
7．改革現(xiàn)行的征地制度，政府逐步退出土地市場(chǎng)。在農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革同時(shí)，建議中央政府頒行這樣一種政策，即除非滿足《土地管理法》第54條規(guī)定的四種符合公益要件征用集體土地，政府一律不準(zhǔn)征地。所有工商業(yè)用地均由農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體合作社與土地利用者按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則進(jìn)行交易。政府根據(jù)土地規(guī)劃及相關(guān)法律對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督和管理，還可根據(jù)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性、商業(yè)性和公益性、工業(yè)性和農(nóng)業(yè)性等不同類型土地交易確定不同的土地交易稅、土地增值稅和所得稅稅率對(duì)土地市場(chǎng)交易行為征稅，保障國(guó)家利益。對(duì)涉及農(nóng)戶或家庭農(nóng)場(chǎng)為擴(kuò)大農(nóng)業(yè)種植和經(jīng)營(yíng)規(guī)模的土地交易則予以減免稅收并向購(gòu)買方提供低息或貼息貸款等方式加以鼓勵(lì)。
