2016年2月，由財政部、國土資源部、中國人民銀行、銀監(jiān)會等四部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（以下稱“《通知》”），依據(jù)修改后的《預算法》以及《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號文）的精神，對土地儲備主體、融資、資金來源、規(guī)模等內(nèi)容進行了規(guī)范，直接導致當前關(guān)于土地一級開發(fā)的許多慣常做法涉嫌違規(guī)，需要進行整改。一時之間，議論如沸。本文試對該《通知》進行法律解讀。
一、我國的土地儲備制度
中國的土地儲備制度來源于我國香港，采用政府取得“生地”（即未完成拆遷、水電氣暖等基礎(chǔ)設(shè)施的土地），經(jīng)由整理達到“熟地”標準（土地平整、水電氣暖齊全），進入待出讓狀態(tài)的開發(fā)模式。由于香港地區(qū)人多地少，加之土地為不可再生資源，為保證土地的高效、集約利用，土地儲備制度因而產(chǎn)生。
我國中央政府借鑒了這一制度，并在《土地儲備管理辦法》第一條即開宗明義，指出目的是“土地儲備制度，加強土地調(diào)控，規(guī)范土地市場運行，促進土地節(jié)約集約利用，提高建設(shè)用地保障能力”。同時，該《辦法》對土地儲備的定義是“市、縣人民政府國土資源管理部門為實現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為。”
我國于1996年在上海成立了第一家城市土地儲備機構(gòu)——上海土地發(fā)展中心（現(xiàn)名為上海市土地儲備中心）。2001年4月30日，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》，在《通知》中指出：“為增強政府對土地市場的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備制度”。
之后，隨著國有土地交易管理的現(xiàn)實需要，全國各市縣基本都建立了本行政區(qū)域范圍內(nèi)的土地儲備機構(gòu)。
與土地儲備機構(gòu)的繁榮相反，土地儲備法律制度卻不夠健全，甚至處于“缺位”狀態(tài)。目前，我國并無法律、法規(guī)對于土地儲備機構(gòu)的主體、職能進行規(guī)定，僅存在若干部門規(guī)章及地方政府規(guī)章，這些規(guī)章構(gòu)成了目前土地儲備法律制度的主要組成部分。
當前，關(guān)于土地儲備制度的全國性的規(guī)章類文件，主要有：
1、2007年11月，由國土資源部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《土地儲備管理辦法》及配套制度；
2、2012年11月，由國土資源部、財政部、中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強土地儲備與融資管理的通知》及配套制度；
3、2016年2月，由財政部、國土資源部、中國人民銀行、銀監(jiān)會等四部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（即本文所解讀的《通知》）。
二、新規(guī)出臺的原因
1、大量城投公司事實上享有土地儲備職能，政府土地儲備功能錯位。
在《土地儲備管理辦法》出臺后，由于可以以儲備土地抵押貸款，最初是直接由土地儲備中心直接融資的。
2010年9月中，國土資源部一紙土地一級開發(fā)的“退出令”落至各地土地整理儲備中心。該文件提出，要對土地市場進行專項整治，并明確了主要任務(wù)及時間表——在2011年3月底前，土地儲備機構(gòu)必須與其下屬和掛靠的從事土地開發(fā)相關(guān)業(yè)務(wù)的機構(gòu)徹底脫鉤；各地國土資源部門及所屬企事業(yè)單位不得直接從事土地一級開發(fā)。
之后，作為“變通手段”，從直接的政府行政機關(guān)融資變?yōu)檎度谫Y平臺融資，披上公司化外衣的城投機構(gòu)順利“上位”，部分地區(qū)政府甚至直接將土地儲備職能賦予城投公司。
2、城投公司作為政府投融資平臺，其利用儲備土地融資，形成了政府債務(wù)。
作為政府投融資平臺，各地城投公司肩負的融資壓力巨大，特別是償債壓力越來越大，為了增強城投公司的再融資能力，各地政府都在設(shè)法為城投公司注入新的資產(chǎn)，培育其自身造血功能。由于城投公司投資領(lǐng)域的特殊性，將相關(guān)土地增值收益用于平衡城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，是許多地方較普遍的做法。
將儲備土地作為經(jīng)營性資產(chǎn)投入運營已屬不妥，而通過土地融資形成的政府債務(wù)亟需清理。國發(fā)〔2014〕43號文明確提出規(guī)范地方政府性債務(wù)，“修明渠，堵暗道”，使城投公司擁有土儲職能進行融資，無疑是一條“暗道”。
三、《通知》為“堵暗道”而做的體系設(shè)計
1、土地儲備機構(gòu)主體的限制
① 每個縣級以上（含縣級）法定行政區(qū)劃原則上只能設(shè)置一個土地儲備機構(gòu)?！锻恋貎涔芾磙k法》并未對土地儲備機構(gòu)的數(shù)目進行規(guī)定，在實踐中往往出現(xiàn)多個主體開展土地收儲業(yè)務(wù)，多龍治水導致土地使用的規(guī)劃混亂；而《關(guān)于加強土地儲備與融資管理的通知》僅提出了“建立土地儲備機構(gòu)名錄”，對實踐中眾多承擔土地儲備職能的機構(gòu)加強監(jiān)管。至《通知》發(fā)布，明確“對于重復設(shè)置的土地儲備機構(gòu)，應(yīng)當在壓縮歸并的基礎(chǔ)上，按規(guī)定重新納入土地儲備名錄管理”，縣級行政區(qū)劃內(nèi)原則只保留一個。
② 確定土地儲備機構(gòu)的性質(zhì)為公益類事業(yè)單位，其職能是為政府部門行使職能提供支持保障，不能或不宜由市場配置資源?，F(xiàn)有土地儲備機構(gòu)中從事政府融資、土建、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地二級開發(fā)業(yè)務(wù)部分，從現(xiàn)有土地儲備機構(gòu)中剝離出去或轉(zhuǎn)為企業(yè)，上述業(yè)務(wù)對應(yīng)的人員、資產(chǎn)和債務(wù)等也相應(yīng)剝離或劃轉(zhuǎn)，并應(yīng)于2016年12月31日前完成。
在實踐中，現(xiàn)有的土地儲備經(jīng)常被經(jīng)營性的公司來管理，也就是把國家的土地資產(chǎn)作為經(jīng)營性資產(chǎn)到市場上去運作融資，而隸屬于政府的城投承擔了相當部分的融資功能。根據(jù)該《通知》規(guī)定，今后城投公司不得作為土地儲備機構(gòu)，也不得實質(zhì)上參與土地儲備的融資業(yè)務(wù)。
2、土地儲備融資問題
該《通知》明確，自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機構(gòu)舉借土地儲備貸款。這無疑是最具影響力、變化最大的內(nèi)容。
《土地儲備管理辦法》中明確，列入名錄的土地儲備機構(gòu)可以向銀行業(yè)金融機構(gòu)貸款，并以收儲土地抵押；
《關(guān)于加強土地儲備與融資管理的通知》中則進行了限制，明確貸款期限最長不超過5年，適應(yīng)了土地儲備融資的規(guī)律。
實踐中，大量存在著挪用土儲貸款資金用于其他用途的情況，土儲貸款事實上成了政府融資手段，形成了難以受到監(jiān)管的政府債務(wù)。當初開辟土地儲備銀行貸款的路徑，前提是“風險可控”。當前，在經(jīng)濟下行壓力傳導、市場波動加大，潛在風險可能顯化，不容再有閃失的情況下，《通知》直接切斷了該融資渠道，最大程度消解土地抵押貸款給地方財政、金融機構(gòu)造成的風險。
3、土地儲備資金來源及使用范圍
在排除掉土地抵押貸款融資的選項后，該《通知》明確了用于土地儲備的資金的四種來源，概括起來為兩大類：
其一是根據(jù)新《預算法》確定的“收支兩條線”原則，來自于財政預算；如財政預算不夠，其二為根據(jù)國發(fā)〔2014〕43號文確定的政府融資途徑：發(fā)行政府債券。
同時明確了儲備資金的四大用途，概括起來也是兩大類：其一是與收儲直接相關(guān)的費用；其二是清理之前的儲備土地抵押貸款。
4、土地儲備規(guī)模
該《通知》要求，各地土地儲備總體規(guī)模，應(yīng)當根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、財力狀況、年度土地供應(yīng)量、年度地方政府債務(wù)限額、地方政府還款能力等因素確定。現(xiàn)有土地儲備規(guī)模偏大的，要加快已儲備土地的前期開發(fā)和供應(yīng)進度，相應(yīng)減少或停止新增以后年度土地儲備規(guī)模，避免由于土地儲備規(guī)模偏大而形成土地資源利用不充分和地方政府債務(wù)壓力。
實踐中，地方土地儲備規(guī)模過大的問題不同程度地存在，有的地方儲備的土地甚至未來幾年都用不完，土地儲備在給地方增加財務(wù)負擔的同時，也一定程度上造成了資源閑置。在建房地產(chǎn)用地規(guī)模過大的地方，房地產(chǎn)及用地數(shù)量、結(jié)構(gòu)都須調(diào)整，庫存壓力過大地方要減少供地成為必然。土地儲備控制規(guī)模，也精準契合了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的趨勢。
5、《通知》描繪的土地儲備操作路徑
盡管在實施主體、融資、資金使用等方面做了諸多規(guī)定，該《通知》的目的僅僅是理順關(guān)系，而非完全排除城投公司的參與機會。從性質(zhì)上來說，土儲機構(gòu)為政府部門的事業(yè)單位，城投為地方國企，法律關(guān)系上二者是獨立的主體；從業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)來說，土儲機構(gòu)負責土地的獲取、開發(fā)、儲備以及出讓的環(huán)節(jié)，而城投作為城市投資主體，可以以工程投標人的身份參與到土地的一級開發(fā)。
即以儲備機構(gòu)為主體，城投公司僅僅是作為項目開發(fā)投資的主體，按合同約定數(shù)額獲取報酬，剝離政府融資職能之后，只要不與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤，也不以項目所涉及的土地名義融資或者變相融資，則完全可以參加。
總體而言，該《通知》可視為國發(fā)〔2014〕43號文思想的延續(xù)，目的為規(guī)范地方政府債務(wù)，封鎖依靠儲備土地抵押的城投類公司融資空間，并進一步強化土地儲備的專業(yè)化職能。
鑒于《通知》內(nèi)容與之前的規(guī)章內(nèi)容并不一致，也明確提到“財政部、國土資源部、人民銀行、銀監(jiān)會將按照職責分工，會同有關(guān)部門抓緊修訂《土地儲備管理辦法》、《土地儲備資金財務(wù)管理暫行辦法》、《土地儲備資金會計核算辦法（試行）》、《土地儲備統(tǒng)計報表》等相關(guān)制度”，配套制度如何修改制定，該《通知》的實際效果如何，尚需進一步觀察。
文/陳徽
文豐律師事務(wù)所實習律師
中國人民大學法學學士
