來源：中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)
目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀
產(chǎn)權(quán)主體多元化、產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺化、產(chǎn)權(quán)關(guān)系動(dòng)態(tài)化，使現(xiàn)行土地所有權(quán)和使用權(quán)還缺乏嚴(yán)格的界定，未進(jìn)一步形成明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。
１．產(chǎn)權(quán)主體多元化。依照現(xiàn)有法律規(guī)定，我國現(xiàn)行集體所有制下的土地所有者主體存在三種形式：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有、行政村農(nóng)民集體所有及村以下農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有。所有者主體的代表機(jī)構(gòu)是相應(yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)。這就使得土地所有權(quán)的歸屬還沒有特別明確，模糊界區(qū)過大。
２．產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺化。一方面，土地所有權(quán)主體模糊導(dǎo)致所有權(quán)的虛置。國家只是在名義上和法律上承認(rèn)農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，而事實(shí)上的“集體所有制”則表現(xiàn)為無實(shí)際內(nèi)容的集體空殼。其一，農(nóng)民集體對(duì)土地的占有、使用、經(jīng)營和處置權(quán)力極其有限。其二，國家憑借行政力量在某種程度上剝奪了農(nóng)民土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)權(quán)益，即收益權(quán)。另一方面，由于歷史和現(xiàn)實(shí)的多方面原因，我國農(nóng)村土地的各種權(quán)利內(nèi)涵、相應(yīng)的權(quán)利主體及其相互間的界限缺乏嚴(yán)格的界定，致使現(xiàn)實(shí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生活中農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界區(qū)不清，產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂，侵權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重。
３．產(chǎn)權(quán)關(guān)系動(dòng)態(tài)化?，F(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系是一種契約關(guān)系，但這種關(guān)系是非市場形成的，而是具有強(qiáng)烈的行政性，因而缺乏市場機(jī)制下財(cái)產(chǎn)關(guān)系運(yùn)作的自我穩(wěn)定性，呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)變化：一是土地面積的動(dòng)態(tài)化，二是經(jīng)營形式的動(dòng)態(tài)化，三是土地邊界的動(dòng)態(tài)化。
現(xiàn)行土地制度在城鎮(zhèn)化中存在的問題
人口轉(zhuǎn)移遭遇瓶頸，農(nóng)民面臨“安居創(chuàng)業(yè)”的問題；交易缺乏市場政策，土地面臨“無法買賣”的問題；買賣土地職能錯(cuò)位，交易面臨“破除壟斷”的問題；土地增值收益不均，利益面臨“如何分配”的問題；耕地撂荒問題嚴(yán)重，農(nóng)村面臨“由誰種地”的問題。
１．人口轉(zhuǎn)移遭遇瓶頸，農(nóng)民面臨“安居創(chuàng)業(yè)”的問題。推進(jìn)城鎮(zhèn)化的好處是顯而易見的，但一部分農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)中來，在勞動(dòng)就業(yè)、子女教育、社會(huì)保障、保障性住房購買等方面卻沒能享受市民待遇，難以真正融入城市，實(shí)現(xiàn)由農(nóng)民變市民的轉(zhuǎn)變。最根本的是他們沒有資本在城市買房定居，安居創(chuàng)業(yè)的問題。一方面是農(nóng)民工在城市買不起房，難以在城市定居，另一方面是農(nóng)民工留著一條難以切斷的土地尾巴，他們家鄉(xiāng)的房屋、口糧地和承包地低效使用甚至長期空置。挖掘城鎮(zhèn)化的新空間，就必須要直面“人口城鎮(zhèn)化”滯后于“土地城鎮(zhèn)化”的體制缺陷，讓農(nóng)民工把其在家鄉(xiāng)的土地資源，轉(zhuǎn)化為在城里的生活資源，讓農(nóng)民可以“帶資進(jìn)城”。
２．交易缺乏市場政策，土地面臨“無法買賣”的問題。隨著人口遷徙和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的供給和需求越來越大。同時(shí)隨著城市建設(shè)用地控制趨嚴(yán)，成本漸高，一些企業(yè)和居民把目光投向集體建設(shè)用地，兩者合拍之下出現(xiàn)了諸多亂象。各地普遍發(fā)生農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)進(jìn)入市場現(xiàn)象，一些郊區(qū)農(nóng)民和城市開發(fā)商的自發(fā)交易導(dǎo)致已成氣候的小產(chǎn)權(quán)房禁而不止。但政府對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地市場交易沒有統(tǒng)一、規(guī)范的政策法規(guī)。一方面是城鎮(zhèn)化發(fā)展急需建設(shè)用地，另一方面是進(jìn)城農(nóng)民無處合法買賣自己手中的建設(shè)用地和宅基地，市場和制度的缺失加劇了這種供需矛盾。
３．買賣土地職能錯(cuò)位，交易面臨“破除壟斷”的問題。政府成為城鄉(xiāng)土地市場主導(dǎo)者、建設(shè)用地交易權(quán)的壟斷者，而不是土地交易市場的裁判者和土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)者。地方政府熱衷于靠其擁有的行政權(quán)力獲得土地增值收益。過度依賴土地出讓收入及相關(guān)的土地融資，一次性收入的做法使長期的收入來源不可持續(xù)，也使土地相關(guān)收入缺乏有效管理和監(jiān)控，因而缺乏透明度與責(zé)任，應(yīng)該理順這種關(guān)系。
４．土地增值收益不均，利益面臨“如何分配”的問題。城鎮(zhèn)化過程中土地的升值是人口和投資聚集帶來的，土地升值的部分應(yīng)該用在外來聚集人口身上，而不是少數(shù)人手里。農(nóng)村土地既是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，也具有社會(huì)保障功能?，F(xiàn)有的農(nóng)村土地收益分配格局不利于保障失地農(nóng)民的權(quán)益，易引發(fā)農(nóng)民不滿，導(dǎo)致群體性事件。新型城鎮(zhèn)化首先是人的城鎮(zhèn)化，如果農(nóng)民失去土地后相應(yīng)的社會(huì)保障沒有及時(shí)跟進(jìn)，會(huì)導(dǎo)致失地農(nóng)民既喪失了原來擁有土地所具有的社會(huì)保障，又無法享受與城市居民同等的社會(huì)保障權(quán)利，急需建立一種補(bǔ)償機(jī)制用以解決目前集體土地收益分配不均的問題。
５．耕地撂荒問題嚴(yán)重，農(nóng)村面臨“由誰種地”的問題。長期以來，我國耕地撂荒問題始終沒有解決，甚至也沒有提出解決的可行辦法。隨著進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民數(shù)量的增加，農(nóng)村人口在減少，但農(nóng)村建設(shè)用地的數(shù)量卻反而增加，因此導(dǎo)致大量農(nóng)村居民點(diǎn)的閑置用地，曾有人估計(jì)，至少在一億畝以上。近幾年給予農(nóng)民一些補(bǔ)助，情況稍有好轉(zhuǎn)，但這個(gè)問題依然尚未解決，任其發(fā)展下去，勢必造成大量農(nóng)村土地的浪費(fèi)從而影響糧食安全。
土地制度改革的具體措施建議
實(shí)行土地確權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民“帶資進(jìn)城”；建立房地市場，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)“依法買賣”；改革征地制度，實(shí)現(xiàn)土地“自由交易”；建立土地銀行，實(shí)現(xiàn)全民“共同受益”；培育合作組織，實(shí)現(xiàn)耕地“集約發(fā)展”。
１．實(shí)行土地確權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民“帶資進(jìn)城”。當(dāng)前，我國推進(jìn)農(nóng)民市民化面臨著巨大的成本壓力，而讓農(nóng)民帶著資產(chǎn)進(jìn)城則是跨越成本門檻，破解農(nóng)民市民化難題的根本出路。為此，必須改革現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，可以對(duì)現(xiàn)行《土地管理法》重新修訂，對(duì)土地所有權(quán)屬收益分配、土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益、政府征地權(quán)等方面給予更加明確界定，讓農(nóng)民擁有自己的土地產(chǎn)權(quán)包括自主交易權(quán)，將農(nóng)民在農(nóng)村擁有的各種資源合法合理地轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢宰儸F(xiàn)和交易的資產(chǎn)，讓農(nóng)民帶著資產(chǎn)進(jìn)城，切實(shí)提高農(nóng)民分擔(dān)市民化成本的能力。
如何分類確權(quán)，全國各地差異很大，不能一刀切。原則上宅基地和建設(shè)用地需要核實(shí)，承包地以簽訂合同為基礎(chǔ)確權(quán)，不需重新丈量，矛盾激化，勞民傷財(cái)，事倍功半。重新確權(quán)頒證后，明確了農(nóng)村土地集體所有權(quán)，但其使用權(quán)包括轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)卻應(yīng)該私有，落實(shí)到農(nóng)戶頭上，將“所有權(quán)”分拆開來，以往農(nóng)民無產(chǎn)權(quán)、無財(cái)產(chǎn)性收入，這樣，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓有了依據(jù)，已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，進(jìn)城創(chuàng)業(yè)、務(wù)工的農(nóng)民可以在自愿、依法、有償?shù)那疤嵯?，將擁有的承包地、宅基地和建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓或抵押，獲得資本在城市創(chuàng)業(yè)、購房或購買社會(huì)保障，實(shí)現(xiàn)安居樂業(yè)，把農(nóng)民從土地上解放出來。
２．建立房地市場，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)“依法買賣”。農(nóng)村大量閑置的建設(shè)用地和農(nóng)民的宅基地、民房急需通過一個(gè)合法的方式轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，不動(dòng)產(chǎn)同一等級(jí)，農(nóng)民可以選擇出售原來的土地進(jìn)城落戶，城里人也可以下鄉(xiāng)置業(yè)，多占房、地的人多納稅，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)與農(nóng)民增收的雙贏。可以由政府提供一個(gè)有形的交易市場，實(shí)現(xiàn)稅制統(tǒng)一、交易費(fèi)用統(tǒng)一，建立完備的產(chǎn)權(quán)登記制度和提供其他保證交易安全的服務(wù)。這個(gè)市場可以實(shí)現(xiàn)城市居民與農(nóng)民的建設(shè)用地和房地產(chǎn)交易。積極推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃的前提下入市交易，與國有建設(shè)用地享有平等權(quán)益。同時(shí)，要盡快出臺(tái)政策法規(guī)，早日解決“小產(chǎn)權(quán)房”等問題。
３．改革征地制度，實(shí)現(xiàn)土地“自由交易”。土地征用制度改革的基本方向，就是誰用地、誰征地，盡量使地方政府不再直接介入土地買賣，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與政府和房地產(chǎn)商之間的自由交易。當(dāng)然，這并不是說政府可以袖手旁觀，政府可以根據(jù)土地規(guī)劃及相關(guān)法律對(duì)土地市場中的交易活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管和管理。與此同時(shí)，在征收集體土地的過程中，并非所有環(huán)節(jié)都需要政府出面，有的區(qū)域，政府完全可以退出而只做仲裁者的區(qū)域，讓交易由買賣雙方自行完成。重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府作為投資者應(yīng)該參加交易過程，但是，如果土地開發(fā)用途屬于商業(yè)范疇，政府理應(yīng)避免過度介入。
４．建立土地銀行，實(shí)現(xiàn)全民“共同受益”。土地的增值并非完全由土地所有者造成，不少情況下是政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)因素、人口聚集因素等帶動(dòng)了當(dāng)?shù)赝恋貎r(jià)格的上升。因此，在除了所有者獲得主要收益外，政府應(yīng)對(duì)土地的增值收益進(jìn)行二次分配，改變現(xiàn)有土地征用收益分配格局，使土地增值充分反哺失地農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)土地綜合占補(bǔ)平衡。土地銀行作為農(nóng)村土地受讓主體之一，可以按一個(gè)適當(dāng)?shù)奈磥韮r(jià)格，在農(nóng)民工完全自主自愿狀況下，一次性受讓其土地使用權(quán)，當(dāng)然絕對(duì)不能行政強(qiáng)迫。土地銀行資本金由政府一次性出資形成，后續(xù)的費(fèi)用，可由國企上繳利潤及發(fā)達(dá)地區(qū)上繳中央的建設(shè)用地出讓收入支付。
５．培育合作組織，實(shí)現(xiàn)耕地“集約發(fā)展”。要解答“誰來種地”問題，需從多方面著手，為土地集約發(fā)展創(chuàng)造有利條件。首先，要營造全社會(huì)重農(nóng)氛圍，加強(qiáng)社會(huì)對(duì)農(nóng)民職業(yè)的認(rèn)可，完善保障農(nóng)民利益的制度設(shè)計(jì)，保障農(nóng)民政治權(quán)利和社會(huì)保障權(quán)力，千方百計(jì)為農(nóng)民增收。其次，實(shí)行工商資本下鄉(xiāng)差異化政策，對(duì)農(nóng)田基本建設(shè)投入大、勞動(dòng)生產(chǎn)率低下的地方，由地方政府政策支持，鼓勵(lì)工商資本下鄉(xiāng)投資，集中整治，實(shí)現(xiàn)大規(guī)模機(jī)械化生產(chǎn)。再次，要優(yōu)化新型創(chuàng)業(yè)農(nóng)民成長環(huán)境，不斷加大培訓(xùn)力度，完善創(chuàng)業(yè)支撐體系，鼓勵(lì)成立創(chuàng)業(yè)農(nóng)民協(xié)會(huì)，加大惠農(nóng)政策的傾斜支持力度，以真金白銀支持創(chuàng)業(yè)型農(nóng)民成長發(fā)展。最后，要扶持農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織。加大金融扶持和優(yōu)惠政策傾斜力度，加強(qiáng)人才培養(yǎng)和引進(jìn)。逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)社會(huì)服務(wù)規(guī)?；I(yè)化發(fā)展。以培育農(nóng)村專業(yè)合作組織和種糧大戶為主體，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地集約高效經(jīng)營。
（作者單位：安徽省人大常委會(huì)）
